Der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Rahmen der internationalen Schutzgewährung

Egbuna-Joss, Andrea

2016

Carl Grossmann Verlag

Angesichts der gegenwärtigen Flüchtlingskrise und vermehrter Terroranschläge, welche mitunter mit Asylsuchenden und Flüchtlingen in Zusammenhang gebracht werden, stellen sich auch im europäischen Asylrecht wichtige Fragen der nationalen Sicherheit. Das vorliegende Werk analysiert umfassend diejenigen Bestimmungen der EU-Qualifikationsrichtlinie, welche Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Aufnahmestaaten enthalten. Sie erörtert deren Inhalt und Tragweite, diskutiert die Rechte von Flüchtlingen und Schutzberechtigten und legt dar, wie die EU-Mitgliedsstaaten ihre öffentliche Sicherheit und Ordnung auf völkerrechtskonforme Art und Weise schützen können.

Law; International law; Public international law

german

9783941159051
9783941159044

Andrea Egbuna-Joss
Der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im
Rahmen der internationalen Schutzgewährung

Dissertation zur Erlangung der Würde eines Doktors der Rechte,
vorgelegt der Rechtswissenschaftlichen Fakultät
der Universität Freiburg in der Schweiz.
Genehmigt von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der
Universität Freiburg am 21. März 2016 auf Antrag von
Frau Professorin Dr. Astrid Epiney (erste Referentin) und
Herrn Professor Dr. Alberto Achermann (zweiter Referent).

Mit der Annahme einer Dissertation beabsichtigt die Rechtswissenschaftliche
Fakultät der Universität Freiburg nicht, zu den darin enthaltenen
wissenschaftlichen Meinungen des Verfassers Stellung zu nehmen
(Fakultätsratsbeschluss vom 1. Juli 1916).

Berlin/Bern 2016

Andrea Egbuna-Joss

Der Schutz der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit im Rahmen der internationalen
Schutzgewährung
Eine Analyse der Qualifikationsrichtlinie 2011/95 der Europäischen Union
unter besonderer Berücksichtigung der völkerrechtlichen Vorgaben

Autorin:
Dr. iur. Andrea Egbuna-Joss
Bern, Schweiz

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek:
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation
in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische
Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
© 2017 Dr. iur. Andrea Egbuna-Joss, Bern (Schweiz)

Das vorliegende Werk wurde unter einer Creative Commons Lizenz als Open Access
veröffentlicht, die bei Weiterverwendung nur die Nennung des Urhebers erfordert.
Lizenz: CC-BY 4.0 – Weitere Informationen:
https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
Publiziert mit Unterstützung des schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung im Rahmen des Pilotprojekts OAPEN-CH.
Das vorliegende Werk wurde sorgfältig erarbeitet. Dennoch übernehmen
Autorin und Verlag für die Richtigkeit von Angaben, Hinweisen und
Dosierungen sowie für etwaige Druckfehler keine Haftung.
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Gedruckt in Deutschland auf säurefreiem Papier mit FSC-Zertifizierung.
Herstellung der Verlagsausgabe (Druck und digitale Fassung):
Carl Grossmann Verlag, Berlin
www.carlgrossmann.com
ISBN: 978-3-941159-04-4 (gedruckte Ausgabe, Hardcover)
ISBN: 978-3-941159-05-1 (e-Book, Open Access)

Dank

Die vorliegende Arbeit wurde im Dezember 2015 der Rechtswissenschaftlichen
Fakultät der Universität Freiburg i.Ue. zur Begutachtung vorgelegt und im
März 2016 verteidigt. Sie berücksichtigt grundsätzlich den Rechtsstand und
die Entwicklungen bis Dezember 2015.
Danken möchte ich zunächst meiner Doktormutter, Prof. Astrid Epiney.
Sie hat mich während meiner Tätigkeit am Institut für Europarecht der
Universität Freiburg i.Ue. und während der Entstehung dieser Arbeit nicht
nur ausgezeichnet betreut, sondern stets auch herausgefordert, ermutigt und
durch ihren Glauben an meine wissenschaftlichen Fähigkeiten gestärkt. Prof.
Alberto Achermann von der Universität Bern sei für die rasche Erstellung des
Zweitgutachtens gedankt.
Ebenfalls danken möchte ich Prof. Eva Maria Belser. Ihre wertvolle
Unterstützung, ihr Vertrauen und die mir zugestandene Flexibilität während
meiner Tätigkeit am Institut für Föderalismus der Universität Freiburg haben
wesentlich zum Abschluss dieser Arbeit beigetragen.
Diese Arbeit wurde von 2009–2010 durch ein Stipendium des
Schweizerischen Nationalfonds (SNF) gefördert. Der dadurch ermöglichte
Austausch mit Prof. Geoff Gilbert der University of Essex war sehr wertvoll
und bereichernd. Auch ihm sei herzlich für seine Zeit und die spannenden
Diskussionen in Colchester gedankt. Die Publikation der Arbeit wurde dank
den Bemühungen von Prof. Daniel Hürlimann der Universität St. Gallen in das
Pilotprojekt OAPEN-CH des SNF aufgenommen und finanziell ermöglicht.
Eine Doktorarbeit ist meist ein langer und oft recht einsamer Weg.
Umso dankbarer war ich daher für den fachlichen Austausch mit meinen
Kolleginnen und Kollegen am Institut für Europarecht der Universität
Freiburg und die persönliche Unterstützung durch meine langjährigen
Freundinnen und Freunde.
Meinen Eltern danke ich für ihre bedingungslose Liebe, die jahrelange
Unterstützung und ihre Kinderhütedienste in der Endphase dieser Arbeit.
Meinen Schwestern danke ich von Herzen für ihre Liebe und Freundschaft,
Barbara zudem auch für die Korrektur des Manuskripts.

v

Dank

Dank gebührt schliesslich meinem Mann, Max, und meinen Kindern,
Vivian und Ben. Ihre Liebe gibt mir Kraft und Mut. Dank ihnen hatte ich auch
in schwierigen Phasen dieser Arbeit immer wieder Grund zum herzlichen
Lachen.
Hallelujah! Es ist vollbracht!
Bern, im September 2016

vi

Andrea Egbuna-Joss

Inhaltsübersicht

Dank. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .v
Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix
§ . P l
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§ .
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Einleitung
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1. Teil:
Flüchtlinge im Spannungsfeld zwischen internationalen
Schutzverpflichtungen und Sicherheitsanliegen
der Aufnahmestaaten
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Rahmen der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Schutz der öffentlichen Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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i
Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
im internationalen und regionalen Flüchtlingsrecht . . . . . . . . .
2. Teil:
Das Gemeinsame Europäische Asylsystem: Institutionelle
Ausgestaltung, völkerrechtliche Vorgaben und Stand des
Sekundärrechts
Di E
G
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Europäischen Asylsystems. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Vorgaben des Europäischen Asylrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Amsterdamer Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . 11
. . . . 14
. . . . 44

. . . . 68

. . . . 75
. . . . 83
. . . 102
. . . 134

vii

Inhaltsübersicht

§ .
§ .
§ .
§

.

. e il:
Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Rahmen
der Qualifikationsrichtlinie 2011/95
V
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.. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
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Schutzgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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öffentlichen Sicherheit und Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Schutzgewährung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ . Z
§ . Wü i

. .151
. 160
. 234

. 250

4. Teil:
Schlussbetrachtung
E
i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

Anhang I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Materialienverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

viii

Inhaltsverzeichnis

Dank. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix
§ . P l
§ . Zi l

G

i

Einleitung
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3
é i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1. Teil:
Flüchtlinge im Spannungsfeld zwischen internationalen
Schutzverpflichtungen und Sicherheitsanliegen
der Aufnahmestaaten
§ . Flü li
i R
Völk
–
. ..
I. D i i i
Flü li
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II. B i
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der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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. é . GFK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . 11
. . . . 11
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..
..

. . 14
. . 14
. . 15
. . 16
. . 17
. . 19
. . 20
. . 21
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. . 26
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. . 28
. . 29
. . 32
ix

Inhaltsverzeichnis

C. F i
S
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Rahmen der GFK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. D P
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der Flüchtlinge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Rahmen der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Terrorism (1994/1996) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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öffentlichen Sicherheit im Rahmen der Vereinten Nationen . .
§ . R i l I
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Schutz der öffentlichen Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C. F i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. S
Flü li
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Rahmen des Europarates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B. B i
S
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i i
Rahmen der internationalen Schutzgewährung. . . . . . . . . .
C. F i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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. Di D i i i
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auf subsidiären Schutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

x

. . 33
. . 34
. . 35

. . 36
. . 37
. . 39
. . 40
. . 42
. . 43
. . 44
. . 44
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. . 48
. . 48
. . 49
. . 50
. . 51
. . 51
. . 52
. . 55
. . 59
. . 60
. . 60
. . 60
. . 62

Inhaltsverzeichnis

. Di D i i i
V i
i R
i
Massenzustroms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. B i
S
ö
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Si
C. R k i
E
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i i
Anschläge und Implikationen für das
europäische Asylrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. F i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ . Z
E
i
Ü
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i
Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
im internationalen und regionalen Flüchtlingsrecht . . . . . .

. . . . . . . . 62
i . . . . . . 64
. . . . . . . . 65
. . . . . . . . 66

. . . . . . . . 68

2. Teil:
Das Gemeinsame Europäische Asylsystem: Institutionelle
Ausgestaltung, völkerrechtliche Vorgaben und Stand des
Sekundärrechts
§ . Di E
G
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E
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I. é
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Sicherheitsdefizite im Binnenmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Di Ü
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Zusammenarbeit auf völkerrechtlicher Ebene . . . . . . . . . . . .
III. D V
M
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auf intergouvernementaler Ebene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. D V
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i
auf supranationaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. D R
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Kompetenzen im Asylbereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ . Di i i i ll é
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Europäischen Asylsystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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von Lissabon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Z
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Rechts beteiligten Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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EU-Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Di S
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Königreich und Dänemark über die Beteiligung am
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts . . . . . .

. . . . 75
. . . . 75
. . . . 76
. . . . 78
. . . . 80
. . . . 82
. . . . 83
. . . . 83
. . . . 85
. . . . 85

. . . . 86

xi

Inhaltsverzeichnis

C. Di S
l
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V i i
Königreich und Dänemark über den einbezogenen
Schengen-Besitzstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. Di é
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Schengen-Besitzstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Di K
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IV. N i l Z ä i k i
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V. Di V
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zum Schutz der nationalen
Sicherheit gemäss Art. 73 AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B. D V
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Art. 267 AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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l
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Lissabonner Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Lissabonner Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ . I
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V
Europäischen Asylrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Vorgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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völkerrechtlicher Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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EMRK . . . . . . . . .
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Völkergewohnheitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Vorgaben als allgemeine Grundsätze des Unionsrechts . .
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E. Di C
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xii

. . . . 88
. . . . 89
. . . . 89
. . . . 91

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..
..
..

. . 94
. . 95
. . 96
. . 97

. . . . 98
. . . .99
. . . 100
. . . 102
. . . 102
. . . 103
. . . 103
..
..
..
..

. 105
. 105
. 106
. 107

. . . 107
..
..
..
..
..

. 109
. 109
. .110
. .112
. .113

Inhaltsverzeichnis

. Ei l i
B
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.. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
. M
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i
G
i
besonderer Bedeutung für das Europäische Asylrecht . .
. Di ll
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B i
C
Verhältnis der Charta zur Rechtsprechung des
EuGH zu den europäischen Grundrechten . . . . . . . . . . .
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an die grund- und völkerrechtlichen Vorgaben . . . . . . . . . .
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völkerrechtlichen Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
é. Di Bi
Mi li
l V
i
der einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen . . . . . . . .
B. Z
V
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Mi li
i
Falle eines Konfliktes zwischen Unions- und Völkerrecht . .
C. I
K
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Unionsrecht mit der EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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EGMR . . . . . . . .
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IV. Z
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§ . E
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Amsterdamer Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. D „T
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i
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Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (1999–2004) . . . . . . . . . .
II. D H
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–
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III. D S k l
P
–
. .. .. .. .. .. .. .. ..
IV. S
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–
und die Europäische Migrationsagenda . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Z S
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. i
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Sekundärrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Behandlung von Asylgesuchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Z é
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C. Z é k
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Person: die RL 2011/95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. Z é l
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/ . .. .. .. .. .. .. .. .. ..
E. Z G ä
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S
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die RL 2001/55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. .113
. .113

. .115
. .117
. .118
. 120
. .121
. 122
. 123
. 123
. 129
. . 131
. 134
. 134
. 135
. 135
. 136
. 138
. 139
. .141
. 142
. 144
. 145
xiii

Inhaltsverzeichnis

F. Z E i
i
E
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U
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für Asylfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
G. Z L
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. . . . . . . 146
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Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Rahmen
der Qualifikationsrichtlinie 2011/95
§ . V
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I. S k
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und öffentlichen Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Beachtung der völkerrechtlichen Vorgaben. . . . . . . . . . . . . . . .
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Schutzgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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(Art. 12 RL 2011/95). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Verbrechen (Art. 12 (2) lit. a) RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . .
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Menschlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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nichtpolitischer Verbrechen ausserhalb des
Gaststaates (Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . .
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politischer Verfolgung den politischen Straftaten
gleichgestellt werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xiv

. .151
. .151
. 152
. 157
. 160
. 160
. .161
. .161
. 162
. 168
. 170
. 172
. 174
. 176

. 176
. 176
. 180
. 182
. 184
. 185
. 186

. 189

Inhaltsverzeichnis

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und Grundsätzen der UN zuwiderlaufen (Art. 12 (2) lit. c)
RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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zuwiderlaufen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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D. é
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sonstiger Weise an den genannten Straftaten und
Handlungen
(Art. 12 (3) RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. é
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(Art. 17 RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
é. Di G ä
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S
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Qualifikationsrichtlinie 2011/95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Z Völk
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Rahmen der subsidiären Schutzgewährung. . . . . . . . . . . . .
C. Z
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B
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Verbrechen oder von Handlungen, die den Zielen und
Grundsätzen der UN zuwiderlaufen
(Art. 17 Abs. 1 lit. a, c RL2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. é
l
B
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schweren Straftat (Art. 17 Abs. 1 lit. b RL 2011/95) . . . . . .
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(Art. 17 (1) lit. d) RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. é
l
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Beteiligung in sonstiger Weise an den genannten
Straftaten und Handlungen (Art. 17 Abs. 2 RL 2011/95) . .
. é
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B
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(Art. 17 Abs. 3 RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B
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Rahmen der Ausschlussklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. 192
. 196

. 197
. 197
. 198
. 199
. 201
. 203
. 210

. .211
. 215
. 215
. 217
. 221

. 221
. 221
. 223

. 225
. 226

. 226
xv

Inhaltsverzeichnis

§ . Ei
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Sicherheit und Ordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B. é
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im Falle einer Sicherheitsgefährdung
(Art. 21 Abs. 2 RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Wi
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Aufenthaltstitels von Flüchtlingen aus
Sicherheitsgründen (Art. 21 Abs. 3 RL 2011/95). . . . . . . . .
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B. Di B
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Inanspruchnahme der restlichen Statusrechte . . . . . . . .
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der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung. . . .
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nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung. . . . . . .
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B. Ei
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aus Sicherheitsüberlegungen (Art. 23 Abs. 3 und 4) . . . . .
VI. F i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ . B
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Schutzgewährung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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II. Di B
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Rahmen der RL 2011/95. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Verschweigen entscheidungsrelevanter Tatsachen
(Art. 14 Abs. 3 lit. b RL 2011/95). . . . . . . . . . . . . . . .
xvi

..
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..
..

. 234
. 234
. 236
. 236

. . . 237

. . . 239
. . .240
. . .240
. . .240
. . . 242
. . . 244
. . . 244
. . . 245
. . . 245
. . . 245
. . . 247
. . . 248

. . . 250
. . . 250
..
..
..
..

. 252
. 252
. 253
. 253

. . . 254

Inhaltsverzeichnis

N
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é
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(Art. 14 Abs. 3 lit. a RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Sicherheitsgefährdung (Art. 14 Abs. 4 RL 2011/95) . . . . . .
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aufgrund einer Sicherheitsgefährdung
(Art. 14 Abs. 5 RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. é
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.. .. .. .. .. .. ..
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ex tunc aufgrund Straffälligkeit
(Art. 19 Abs. 2 RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. N
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l
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(Art. 19 Abs. 3 lit. a RL 2011/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. é
l
D
ll
oder Verschweigen von entscheidungsrelevanter
Tatsachen (Art. 19 Abs. 3 lit. b RL 2011/95) . . . . . . . . . . . .
D. V
i
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Flüchtlingseigenschaft oder des subsidiären Schutzstatus. .
III. F i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ . Z
§ . Wü i

. 254
. 257

.260
. 262
.262
. 263

. 264
. 265
. 266

4. Teil:
Schlussbetrachtung
E
i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

Anhang I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Materialienverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305

xvii

Abkürzungsverzeichnis

ABl.
Abs.
AEMR
AEUV
a.F.
AU
Aufl.
Art.
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AWR
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EEA
EGMR
EGV
EKomMR
EJML
ELJ
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EU
EuGH
EuGRZ
EPL
EuR
EUV
EuZW
ff.
Fn.
gem.
GEAS
GFK

Amtsblatt
Absatz
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
alte Fassung
African Union
Auflage
Artikel
S
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Z i
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i
Vierteljahresschrift für Flüchtlingsfragen
D li Ü
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Einheitliche Europäische Akte
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
Europäische Kommission für Menschenrechte
European Journal of Migration and Law
European Law Journal
European Law Review
Europäische Menschenrechtskonvention
Europäische Union
Europäischer Gerichtshof
Europäische Grundrechte-Zeitschrift
European Public Law (Journal)
Europearecht (Zeitschrift)
Vertrag über die Europäische Union
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
fortfolgende
Fussnote
gemäss
Gemeinsames Europäisches Asylsystem
Genfer Flüchtlingskonvention

xix

Abkürzungsverzeichnis

HRLR
Hrsg.
ICLQ
IRO
i.V.m.
IJRL
lit.
loc. cit.
n.F.
NJW
m.w.N.
OAU
RL
Rn.
RSQ
Rz.
s.
SDÜ
SÜ
UN
UNHCR
vgl.
VO
Vol.
WVK
ZaöRV
ZAR
z.B.
Ziff.

xx

Human Rights Law Review
Herausgeber
International and Comparative Law Quarterly
International Refugee Organization
in Verbindung mit
International Journal of Refugee Law
litera/ Buchstabe
loco citato/ am angegebenen Ort
neue Fassung
Neue Juristische Wochenschrift
mit weiteren Nachweisen
Organisation of African Unity
Richtlinie
Randnummer
Refugee Survey Quarterly
Randzeichen
siehe
S
D
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ü
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S
Ü
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United Nations/ Vereinte Nationen
United Nations High Commissioner for Refugees/ Hoher
Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen
vergleiche
Verordnung
Volume/ Band
Wiener Vertragsrechtskonvention
Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Zeitschrift für Ausländerrecht
zum Beispiel
Ziffer

Einleitung

§ . a

l

i

In vielen westlichen Staaten werden Ausländer im Allgemeinen und
Asylsuchende und Flüchtlinge im Besonderen von der Bevölkerung vermehrt
als wirtschaftliche und sicherheitspolitische Bedrohung wahrgenommen1.
Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA hat sich diese
Tendenz weiter verstärkt2 und die öffentliche Diskussion über die Aufnahme
von Schutzsuchenden ist oft von der diffusen und statistisch kaum belegbaren
Befürchtung geprägt, dass Flüchtlinge und weitere schutzsuchende Personen
durch ihre Anwesenheit im Aufnahmestaat dessen öffentliche Sicherheit und
Ordnung gefährden3.
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iktiver und mit einem verstärkten Fokus auf den Schutz der inneren Sicherheit
ausgestaltet worden4 . Im Weiteren wird vermehrt die Frage aufgeworfen, ob
internationale Instrumente wie die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951
den heutigen (sicherheitspolitischen) Herausforderungen im Asylrecht überhaupt noch angemessen Rechnung tragen können5 .
1

2

3

4
5

Vgl. Lavanex, Europeanisation, 74. Diese Wahrnehmung lässt sich dabei nur teilweise
auf entsprechende Fakten und Statistiken stützen; vgl. Gorlick, Refugees and State
Sovereignty, 66 f. m.w.N.; Türk, IJRL 2003, 114.
Vgl. ausführlich Guild, Introduction, 1 ff.; sodann Türk, IJRL 2003, 113, 115 ff.; Gilbert, IJRL
2003, 1; Gorlick, Refugees and State Sovereignty, 66 f.; Sitaropoulos, Role and Limits of
the ECtHR, 85 f.; Brouwer/Catz, Concluding Remarks, 169 ff. (170, 172 f.); s. auch Lavanex,
Europeanisation, 74.
Zu der öffentlichen Meinung in zehn europäischen Staaten s. z.B. Pew Research Center,
Juli 2016, Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs, online
unter: http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-wave-of-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/ (zuletzt besucht am 21. September 2016); für eine statistische Untersuchung in den USA siehe Alex Nowrasteh, Terrorism and Immigration, A Risk
Analysis, in: CATO Institute, Policy Analysis No. 798, 13. September 2016, online unter:
http://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa798_1_1.pdf (zuletzt besucht am 21.
September 2016).
Vgl. Brinkmann, ELJ 2004, 185.
Vgl. Gorlick, Refugees and State Sovereignty, 67; Edwards, IJRL 2005, 293 ff.; Curran/
Kneebone, Overview, 9 ff.
3

§) . P

Die Thematik des Schutzes der öffentlichen Sicherheit im Flüchtlingsrecht
ist vor dem Hintergrund des völkerrechtlichen Spannungsverhältnisses
zwischen den Grundsätzen der Staatensouveränität und den internationalen humanitären Verpflichtungen der Staaten zu betrachten, in dem sich
Flüchtlinge befinden6.
Der internationale Schutz von verfolgten Personen basiert auf dem
Konzept, dass es die humanitäre Verpflichtung der internationalen
Staatengemeinschaft ist, Personen, die in ihrem Heimat- oder Herkunftsstaat
verfolgt werden oder von Verfolgung bedroht sind und von ihrem Heimatoder Herkunftsstaat keinen ausreichenden Schutz erhalten, solchen Schutz
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K
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Flüchtlingsschutzes, der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, zu Grunde.
Das darin enthaltene, flüchtlingsrechtliche Refoulement-Verbot kann
dabei unter bestimmten Umständen ein Aufenthaltsrecht der verfolgten
Person im Gaststaat begründen7. Ergänzt werden die flüchtlingsrechtlichen
Verpflichtungen gegenüber Flüchtlingen und Schutz suchenden Personen
durch die Vorgaben des internationalen Menschenrechtsschutzes. Das aus
dem Folterverbot hergeleitete menschenrechtliche Refoulement-Verbot gilt
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begründet bei Erfüllung gewisser Kriterien zumindest ein Verbleiberecht im
betreffenden Staat.
Einreise und Aufenthalt von ausländischen Personen grundsätzlich frei
zu regulieren und unerwünschte Personen nötigenfalls auch auszuweisen,
betrachten die Staaten jedoch als ihr souveränes Recht8. Die Verpflichtung,
beim Vorliegen gewisser Bedingungen verfolgten Personen internationalen
Schutz zu gewähren und sie nicht in den Verfolgerstaat zurückschicken zu

6
7
8

4

Vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 1; Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee and
Asylum Policies, 364; Lavanex, Europeanisation, 8 ff.
Vgl. Dauvergne, Challenges to sovereignty, 4.
Vgl. Gorlick, Refugees and State Sovereignty, 77 f.; Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee and
Asylum Policies, 361; Lavanex, Europeanisation, 8; Dauvergne, Challenges to sovereignty,
2. Dies entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte; vgl. anstatt vieler EGMR, Chahal gg. Vereinigtes Königreich, Reports
1996-V, Ziff. 73.

§) . P

dürfen, schränkt die Staaten somit in der Ausübung ihrer Souveränität in diesem Bereich ein9.
Obwohl die Staaten die flüchtlings- und menschenrechtlichen
Verträge in Ausübung ihrer Souveränität ratifiziert und die darin enthaltenen Verpflichtungen gegenüber verfolgten Personen freiwillig
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Sicherheitsbedrohungen durch den internationalen Terrorismus gegen diese
Einschränkungen immer stärkere Kritik laut und die Staaten versuchen vermehrt, unter Berufung auf ihre Souveränität und ihre Schutzverpflichtungen
gegenüber den eigenen Staatsangehörigen die völkerrechtlichen Garantien
für Asylsuchende und Flüchtlinge einzuschränken.
Diese Entwicklung lässt sich auch im Rahmen der europäischen
Asylrechtsharmonisierung feststellen. Die Europäische Gemeinschaft bzw.
die Europäische Union als ihre Rechtsnachfolgerin verfügt erst seit dem
Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam im Jahre 1999 über die Kompetenz
zum Erlass von verbindlichen Bestimmungen im Asylrecht. Gemäss Artikel
63 EGV sollten bis zum Jahre 2004 unter anderem mittels der Festlegung von
Mindestnormen die nationalen Asylgesetzgebungen der EU-Mitgliedstaaten
harmonisiert werden. Mit Inkraftteten des Lissabonner Vertrages am 1.
Dezember 2009 erhielt die Europäische Union weitergehende Kompetenzen
im Bereich Asyl und subsidiärer Schutzgewährung. Entstanden ist so ein
«Gemeinsames Europäisches Asylsystem», zu dessen Elementen auch
gemeinsame Bestimmungen über einen einheitlichen Status und ein einheitliches Verfahren zur Bestimmung der schutzberechtigten Personen zählen.
Die Qualifikationsrichtlinie10 l
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Gemeinsamen Europäischen Asylsystems enthält zahlreiche Bestimmungen,
die es den nationalen Behörden erlauben, aus Gründen der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung Personen von der Schutzgewährung auszuschliessen, während der Schutzgewährung ihre Statusrechte einzuschränken und
die Schutzgewährung zu beendigen. Da die erste Fassung dieser Richtlinie11

9

Zum Spannungsverhältnis von Flüchtlingsschutz und Einwanderungskontrolle s. Noll/
Vedsted-Hansen, Refugee and Asylum Policies, 362 ff.
10 Richtlinie 2011/95 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder
Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für
den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (Neufassung), ABl. 337/2011, 9.
11 Richtlinie 2004/83 vom 24. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den
Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die
5

§) . P

zeitlich erst nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 verabschiedet
wurde, liegt es nahe, einen möglichen Grund für die grosse Anzahl solcher
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zu vermuten. Die Neufassung von 2011 hat die meisten dieser Bestimmungen
unverändert übernommen.
Diese Arbeit will untersuchen, inwiefern die erhöhten Sicherheitsbedenken
der Staaten im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems
berücksichtigt wurden. Sie will dabei mittels einer detaillierten Analyse der
relevanten Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie aufzeigen, über welche Möglichkeiten die EU-Mitgliedstaaten verfügen, auf Sicherheitsrisiken in
völkerrechtskonformer Weise zu reagieren.

anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden
Schutzes, ABl. L 304/ 2004, 12–23; Richtlinie 2005/85 über Mindestnormen für Verfahren
in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft,
ABl. L 326/2005, 13–34.
6

§ . ki l

G

A

i

Sicherheitsüberlegungen haben im Flüchtlings- und Asylrecht nicht erst
seit Beginn dieses Jahrtausends und insbesondere nicht erst seit den
Terroranschlägen vom 11. September 2001 eine Rolle gespielt. Vielmehr wurden in (fast) allen bisherigen internationalen und regionalen Instrumenten
zum Flüchtlingsschutz entsprechende Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit aufgenommen.
Im ersten Teil i k i
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Verträge und Instrumente des Flüchtlingsrechts, deren Inhalte und insbesondere deren Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit. Die
Resultate werden anschliessend in einer Synthese zusammengefasst. Der hisi
Ü
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und regionaler Ebene auf Sicherheitsbedenken reagiert haben, und es dadurch
ermöglichen, die Entwicklungen im Rahmen des Europäischen Asylrechts in
den internationalen Kontext einzuordnen.
Der zweite Teil stellt zunächst kurz die Etappen der Entstehung des
Europäischen Asylsystems auf. Anschliessend sollen die geltenden institutionellen Vorgaben des Europäischen Asylrechts dargestellt werden.
Vertieft analysiert werden soll dabei die Frage, inwiefern die Union und die
Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Asylrechts verpflichtet sind,
die einschlägigen grund- und völkerrechtlichen Vorgaben zu beachten. Der
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Entwicklungen und den Stand des derzeit geltenden Asylsekundärrechts der
EU.
Der dritte Teil widmet sich der Analyse der Bestimmungen der
Qualifikationsrichtlinie 2011/95, welche Mechanismen zum Schutz der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung vorsehen. Dabei sollen der Inhalt
und die Tragweite dieser Bestimmungen erörtert und ihre Konformität mit
den für einschlägig befundenen Vorgaben untersucht werden.
Die Arbeit unterteilt die Bestimmungen dabei in drei Gruppen:
– Bestimmungen über den Ausschluss gewisser Personen von der
Gewährung internationalen Schutzes.
7

§) . Z )

)G

)

)A

– Bestimmungen, welche zum Schutz der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung gewisse Einschränkungen der Statusrechte vorsehen.
– Bestimmungen über die Beendigung der internationalen Schutzgewährung
aus Gründen der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung.
Der vierte Teil der Arbeit fasst die wichtigsten Ergebnisse der Untersuchung
zusammen und schliesst die Arbeit mit einer Gesamtwürdigung ab.

8

1. Teil:
Flüchtlinge im Spannungsfeld
zwischen internationalen
Schutzverpflichtungen und
Sicherheitsanliegen der
Aufnahmestaaten
Wie bereits eingangs erwähnt, ist die Diskussion über Sicherheitsbedenken
der Staaten, welche Flüchtlinge aufnehmen, keineswegs ein neues
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Ü
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i i schlägigen historischen und aktuell geltenden Regelwerke aufgezeigt
werden, inwiefern die Sicherheitsbedenken der Staaten in den internationalen und regionalen Instrumenten zum Flüchtlingsschutz im weiteren
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li send ermöglichen, die Bemühungen der Europäischen Union zum Schutz
der öffentlichen Sicherheit im euorpäischen Asylrecht in den internationalen Kontext einzuordnen.
Die einzelnen Instrumente werden dabei in drei Schritten erläutert: In
einem ersten Schritt wird der historische und institutionelle Rahmen aufgezeigt, in welchem der Vertrag oder das Rechtsinstrument entstanden ist.
Anschliessend wird die relevante Definition des Flüchtlingsbegriffs erläutert,
um den Anwendungsbereich festzulegen. In einem dritten Schritt sollen sodann
die wichtigsten, im jeweiligen Vertrag oder Rechtsinstrument enthaltenen
Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit diskutiert werden.
Die Untersuchung der rechtlichen Entwicklungen der Sicherheitsthematik
im Flüchtlingsrecht wird durch die Darstellung relevanter und damit zusammenhängenden politischer Ereignisse ergänzt. Die Synthese am Schluss dieses
Teils fasst schliesslich die Ergebnisse der Analyse der einzelnen Instrumente
zusammen.

9

§ . Flü li
i c
Völkerbundes (1920–1946)

Die ersten internationalen Schutzbemühungen zugunsten von Flüchtlingen
wurden in der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg unternommen12. Zwischen 1917
und 1926 befanden sich Hunderttausende von Menschen, namentlich russische und armenische Staatsangehörige, auf der Flucht aus ihrem Heimatland
und so wurde im Rahmen des Völkerbundes nach Lösungen gesucht 13.

I. D

F ü

In der Ära des Völkerbundes versuchte man, Flüchtlingsproblemen durch Festlegung von Kategorien schutzbedürftiger Personen zu begegnen14. Als Flüchtling
galten gewisse Personengruppen, die von ihrem Heimatstaat keinen effektiven
Schutz mehr erhielten und noch keine neue Staatsangehörigkeit erworben hatten15.
So einigten sich die Vertragsstaaten beispielsweise im Rahmen der Konvention von
1938 betreffend Flüchtlingen aus Deutschland16 auf folgende Definition:
12 Zu früheren (meist lediglich nationalen) Bemühungen s. Grahl-Madsen, Vol. I, 9 ff.;
Hathaway, ICLQ 1984, 348 m.N.; Marugg, 29 ff.
13 Vgl. Hathaway, Rights of Refugees, 83 ff; Hathaway, ICLQ 1984, 348 ff.; Grahl-Madsen,
Vol. I, 12 ff; s. ferner Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 16 ff.; Einarsen, Drafting
History, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 8.
14 Vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 16 ff; Fortin, IJRL 2000, 548 f.; Hathaway,
ICLQ 1984, 350 ff.; ausführlich Grahl-Madsen, Vol. I, 122 ff.; ferner Spijkerboer, Personal
scope, 21 ff.; UNHCR, Handbuch, Ziff. 3; Skran, Historical Development, in: Zimmermann
(ed.), Commentary, Rz. 1–3.
15 Vgl. Hathaway, Refugee Status 1st ed., 2 f. Welche Kategorien von Personen als schutzbedürftig qualifiziert wurden, war dabei letztlich eine politische Frage, ein Umstand, der
Schutzlücken zur Folge hatte; vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 17 m.w.N.;
Hathaway, ICLQ 1984, 360.
16 Convention of 10 February 1938 concerning the Status of Refugees coming from
Germany, LNTS Vol. CXCII No. 4461, 59. Zu diesem Abkommen s. Grahl-Madsen, Vol.
I, 131 f.; Hathaway, ICLQ 1984, 364 ff.; Marugg, 76 f.; Skran, Historical Development, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 79 ff.
11

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(a) Persons possessing or having possessed German nationality and not possessing any other nationality who are proved not to enjoy, in law or in fact, the protection of the German Government.
(b) Stateless persons not covered by previous Conventions or Agreements who
have left Germany territory after being established therein and who are proved
not to enjoy, in law or in fact, the protection of the Germany Government.

Weitere Definitionen dieser Art finden sich
)
in den Vereinbarungen und Abkommen über russische und armenische17, assyrische,
assyrisch-chaldäische und türkische18 sowie österreichische19 Flüchtlinge.
Flüchtlinge wurden in den Abkommen somit anhand der von ihnen erlittenen rechtlichen Konsequenzen (nämlich des Verlustes des Schutzes ihres
Heimatstaates ohne gleichzeitigen Erwerb einer neuen Staatsangehörigkeit)
definiert20. Keine Bedeutung schienen die Ursachen dieses Schutzverlustes
zu spielen21. Flüchtlingsstatus wurde aufgrund der Gruppenzugehörigkeit
gewährt; individuellere Kriterien zur Flüchtlingsbestimmung aufzunehmen
wurde von den Staaten abgelehnt22.

17 Arrangement of 12 May 1926 Relating to the Issue of Identity Certificates to Russian and
Armenian Refugees, LNTS Vol. LXXXIX, No. 2004, Ziff. 2. Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol.
I, 122 ff.; Hathaway, ICLQ (1984), 352; Marugg, 59 ff.; Skran, Historical Development, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 10 ff.
18 Arrangement of 30 June 1928 Concerning the Extension to other Categories of Refugees of
Certain Measures Taken in Favour of Russian and Armenian Refugees, LNTS Vol. LXXXIX,
No. 2006, Ziff. 2. Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol. I, 127 ff.; Hathaway, ICLQ 1984, 354 ff.;
Marugg, 70 ff.; Skran, Historical Development, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz.
19 ff.
19 Additional Protocol to the Provisional Arrangements and to the Convention of 1938
Concerning the Status of Refugees coming from Germany, LNTS Vol. CXCVIII, No.
4634, Art. 1. Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol. I, 132 f.; Skran, Historical Development, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 79 ff.
20 Zu den Hintergründen der Definition des Flüchtlingsbegriffs in den Abkommen des
Völkerbundes s. ausführlich Hathaway, ICLQ 1984, 358 ff.; s. auch Marugg, 78 f.
21 Vgl. Hathaway, ICLQ 1984, 367; s. auch Rikhof, Criminal Refugee, 37.
22 Vgl. Hathaway, ICLQ 1984, 361; s. auch Marugg, 78.
12

§) . F ü

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–

Wurde eine Person von den Abkommen des Völkerbunds erfasst, wurde ihr
in der Regel im Aufnahmestaat ein ähnlicher Status wie sich dort rechtmässig
aufhaltenden Ausländern gewährt23.

II. B

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In den Vereinbarungen und Abkommen des Völkerbundes findet man lediglich im Rahmen des Ausweisungsschutzes anerkannter Flüchtlinge einen
)
-Vorbehalt zugunsten der Staaten. Gemäss diesen Bestimmungen
dürfen anerkannte Flüchtlinge aus Gründen der nationalen Sicherheit
oder der öffentlichen Ordnung ausgewiesen werden24 . Allerdings muss
ihnen selbst in diesen Fällen eine angemessene Frist gewährt werden, während derer sie sich um Aufnahme in einem Drittstaat bemühen können25 .
Weitergehende Sicherheitsbestimmungen oder Ausschlussklauseln wurden
nicht aufgenommen.

23 Zu den Einzelheiten der verschiedenen Abkommen s. ausführlich Hathaway, Rights of
Refugees, 84 ff.
24 S. Rikhof, Criminal Refugee, 37; Skran, Historical Development, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 40, 75, 85.
25 Vgl. z.B. Art. 3 Convention of 28 October 1933 relating to the International Status of
Refugees, LNTS Vol. CLIX No. 3663; Art. 4 Ziff. 2 und 3 Provisional Arrangements 4 July
1936 concerning the Status of Refugees coming from Germany, LNTS Vol. CLXXI, No.
3952; Art. 5 Convention of 1938 concerning the Status of Refugees coming from Germany,
LNTS Vol. CXCII No. 4461, 59.
13

§ . Flü li
d
öffentlichen Sicherheit im Rahmen
der Vereinten Nationen

I. D I

F ü

 –

Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde der Völkerbund durch
die Organisation der Vereinten Nationen (UN) abgelöst. Durch den zweiten Weltkrieg waren erneut Hunderttausende von Menschen zur Flucht
gezwungen worden und diese Tatsache wurde als Problem von internationaler Bedeutung erkannt26. Es ist daher nicht erstaunlich, dass sich die
neu gegründete Organisation bereits kurz nach ihrer Gründung mit der
Flüchtlingsthematik auseinandersetzte27.
Am 15. Dezember 1946 verabschiedete die UN-Generalversammlung die
Verfassung28 der Internationalen Flüchtlingsorganisation (I
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; IRO). Die IRO wurde als temporäre Organisation
errichtet29, die den im Annex der Verfassung definierten Flüchtlingen und
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26 Vgl. UN-Generalversammlung, Resolution 8 (I) vom 12.02.1946, UN Doc. A/Res/8(I), lit. c
(i); vgl. auch Marugg, 101.
27 Vgl. UN-Generalversammlung, Resolution 8 (I), Präambel, in welcher die GV anerkannte,
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28 Constitution of the International Refugee Organization, 15.12.1946, UNTS Vol 18, 3 ff.;
Inkrafttreten 20.08.1948; Auszüge abgedruckt in: Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd
ed., 559–564.
29 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 18; Rikhof, Criminal Refugee, 39; Einarsen, Drafting History, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 12 ff. (14).
14

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Die in der Verfassung der IRO enthaltene Definition des Flüchtlingsbegriffs
ist im Gegensatz zu den Definitionen in den Völkerbundsabkommen sehr
komplex31. Zunächst wurde die während der Völkerbundsära begonnene
Kategorisierung von schutzbedürftigen Personengruppen weitergeführt.
Als Flüchtlinge wurden dabei diejenigen Personen qualifiziert, welche sich
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ren faschistischen Regimes geworden waren, sowie diejenigen Personen, die
bereits vor Ausbruch des Zweiten Weltkrieges aufgrund ihrer Rasse, Religion,
Nationalität oder politischen Meinung als Flüchtlinge gegolten hatten32. Im
Weiteren wurden Personen erfasst, welche Opfer des Naziregimes geworden
waren, deswegen aus Deutschland oder Österreich geflüchtet, anschliessend
jedoch durch besondere Umstände zur Rückkehr in diese Länder gezwungen
worden waren33.
Neu wurden jedoch auch individuellere Kriterien in die Flüchtlingsdefinition
aufgenommen34: So sollte der Flüchtlingsbegriff neben den ausdrücklich
genannten Personengruppen auch all jene einzelnen Personen umfassen,
die sich ausserhalb ihres Heimatstaates oder des Staates ihres vorherigen
dauerhaften Wohnsitzes aufhielten und die aufgrund von Ereignissen nach
Ausbruch des Zweiten Weltkrieges nicht willens oder nicht in der Lage waren,

30 Art. 2 Ziff. 1 IRO-Verfassung.
31 Dies ist gemäss Hathaway Ergebnis des Versuches, die unterschiedlichen Auffassungen
der Staaten in einem Instrument zu vereinen, vgl. Hathaway, ICLQ 1984, 374. Vgl. zur
Flüchtlingsdefinition im Rahmen der IRO Grahl-Madsen, Vol. I, 134 ff.; GoodwinGill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 19; Hathaway, Refugee Status, 1st ed., 5 f.; Spijkerboer,
Personal scope, 23 f.; Marugg, 102 ff.; Einarsen, Drafting History, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 15 f.
32 IRO-Verfassung, Annex I, Teil I, Abschnitt A, Ziff. 1; zu der letzten Gruppe gehören die in
den Völkerbundsabkommen festgelegten Flüchtlingsgruppen, vgl. Grahl-Madsen, Vol. I,
134 f.; dazu auch Marugg, 105.
33 IRO-Verfassung, Annex I, Teil I, Abschitt A, Ziff. 3.
34 Vgl. dazu Hathaway, ICLQ 1984, 375 ff.; Hathaway, Refugee Status 1st edition, 5 f.; GoodwinGill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 19; Fortin, IJRL 2000 549 f.
15

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den Schutz ihres Heimatstaates oder des Staates ihres vorherigen Wohnsitzes
in Anspruch zu nehmen35 .
Um für die IRO als Flüchtling zu gelten, mussten die schutzsuchenden
Personen die Bedingungen der Flüchtlingsdefinition36 erfüllen und nicht
von den Erlöschens-37 oder Ausschlussgründen38 der IRO-Verfassung erfasst
werden.
Mit der Aufnahme von individuellen Kriterien und der daraus folgenden persönlichen Prüfung der Flüchtlingseigenschaft stand die IRO-Verfassung am
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der individualisierte Flüchtlingsbegriff sollte anschliessend in allen weiteren
internationalen Abkommen massgeblich sein.
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Die Verfassung der Internationalen Flüchtlingsorganisation enthielt als
erstes internationales Instrument des Flüchtlingsschutzes eine detaillierte Auflistung derjenigen Personen, die vom Schutz der Organisation aus
Sicherheitsgründen oder aufgrund ihrer Schutzunwürdigkeit ausgeschlossen
sein sollten.
Part II: Persons who will not be the Concern of the Organization
1. War criminals, quislings and traitors.
2. Any other persons who can be shown:
(a) to have assisted the enemy in persecuting civil populations of countries,
Members of the United Nations; or
(b) to have voluntarily assisted the enemy forces since the outbreak of the Second
World War in their operations against the United Nations.
3. Ordinary criminals who can be extradited.
[ ... ]
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“ im
Zusammenhang mit einer Rückkehr ins Heimatland Grahl-Madsen, Vol. I, 136; Hathaway,
ICLQ 1984, 375.
36 IRO-Verfassung, Annex 1, Part I, Section A, B.
37 IRO-Verassung, Annex 1, Part I, Section D.
38 IRO-Verfassung, Annex 1, Part II; s. dazu sogleich §4.I.B.
39 Vgl. Hathaway, ICLQ 1984, 378; Spijkerboer, Personal scope, 24.
16

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6. Persons, who, since the end of hostilities in the Second World War:
(a) have participated in any organization having as one of its purposes the overthrow by armed force of the Government of their country of origin, being a Member
of the United Nations; or the overthrow by armed force of the Government of
any other Member of the United Nations, or have participated in any terrorist
organization;
(b) have become leaders of movements hostile to the Government of their country
of origin being a Member of the United Nations or sponsors of movements encouri
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i i ; [ ... ].

Diese Ausschlussklauseln sollten einerseits sicherstellen, dass die
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)40 unterstützt, andererseits aber auch die Sicherheit der
Aufnahmestaaten und der Staatengemeinschaft schützen. Kriegsverbrecher41,
Aufständische gegen eine legitime Regierung, Mitglieder terroristischer
Organisationen42
„J i lü li “
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)43 sollten sich
keinesfalls durch Inanspruchnahme des internationalen Flüchtlingsschutzes
der Strafverfolgung und Bestrafung für während des Krieges begangene
Verbrechen entziehen können44 .

II. D A

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Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) wurde am 10.
Dezember 1948 als rechtlich unverbindliche Resolution der
UN-Generalversammlung verabschiedet 45 . Dennoch ist ihr grosse Bedeutung
beizumessen, da die Erklärung das erste international ausgehandelte
Dokument darstellt, welches einen umfassende Liste von Menschenrechten

40 V l.

41
42
43
44
45

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“ ein internationales Problem darstellen und dass nur
ihnen geholfen werden soll. Dieser Grundsatz wird in IRO-Verfassung, Annex I, General
Principles, Ziff. 1, lit. a), c) und d) nochmals ausdrücklich wiederholt.
Zum Begriff der Kriegsverbrecher ausführlich Rikhof, Criminal Refugee, 42 f.
S. dazu Rikhof, Criminal Refugee, 44 f.; Mathew, Resolution 1373, 29 f.
Zum Begriff des Justizflüchtlings vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 76.
Vgl. Rikhof, Criminal Refugee, 38 ff.
UN-Generalversammlung, Resolution 217 (1948), 10.12.1948, UN Doc. A/Res/217(III).
17

§) . F ü

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enthält 46 und zudem vielen der darin enthaltenen Rechte heute völkergewohnheitsrechtliche Wirkung zukommt 47.
Für das Flüchtlingsrecht relevant ist insbesondere Artikel 14. In dieser
Bestimmung wurde zum ersten Mal auf internationaler Ebene in allgemeiner
Weise das Recht einer jeden Person anerkannt, in einem anderen Staat Schutz
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UN-Menschenrechtskommission, eine entsprechende Verpflichtung der
Staaten, den schutzsuchenden Personen auch effektiv Asyl zu gewähren, aufzunehmen48, wurde von einer Mehrheit der Staaten abgelehnt 49. Die Staaten
hielten vielmehr an der Konzeption der Asylgewährung als souveränem
Staatsakt fest und verankerten kein subjektives Recht auf Asylgewährung50.
Art. 14 Abs. 1 enthält keine genaue Definition des Flüchtlingsbegriffs. Erfasst
wird jede Person, welche in ihrem Herkunftsstaat51 verfolgt wird, ohne dass
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verstehen ist52.
Art. 14 Abs. 2 schliesst vom Schutzbereich von Abs. 1 diejenigen Personen
aus, welche aufgrund der Begehung nichtpolitischer Verbrechen oder aufgrund von Handlungen, welche gegen die Ziele und Grundsätze der UN

46 Vgl. Kälin, Allgemeine Erklärung, 10; Hannum, Georgia Journal of International and
Comparative Law 1995–1996, 352 f.
47 Siehe dazu anstatt vieler ausführlich Hannum, Georgia Journal of International and
Comparative Law 1995–1996, 317 ff. (332 ff.) m.N.
48 I E
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: „E
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“ (Hervorhebung nicht im Original). Vgl. Weis, CYIL
1969, 94; Rikhof, Pushpanathan, AWR Bulletin 1999, 185.
49 Vgl. ausführlich Grahl-Madsen, Vol. II, 100 f. m.N.; Weis, CYIL 1969, 94 f.; Edwards, IJRL
2005, 299 f.
50 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. II, 100 f. m.N.; Weis, CYIL 1969, 94 f.; Edwards, IJRL 2005, 299
f.; Lavanex, Europeanisation, 29 f.; zurückhaltender Einarsen, Drafting History, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 18.
51 Dies lässt sich )
aus der Formulierung von Abs. 1 schliessen, welche vom Recht
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V
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Original).
52 Da die AEMR von der UN-Generalversammlung verabschiedet wurde, derselben
Institution, welche 1946 die Verfassung der IRO ausgearbeitet und angenommen
hatte, liegt es nahe, zur Auslegung des Flüchtlingsbegriffs die Definition der IROVerfassung herbeizuziehen, was auch mit den (zwar erst später vereinbarten, jedoch
lediglich Gewohnheitsrecht verankernden) Auslegungsregeln von Art. 31 Wiener
Vertragsrechtskonvention im Einklang steht. Zum Flüchtlingsbegriff der IRO siehe oben
§4.I.A.
18

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verstossen, strafrechtlich verfolgt werden. Ziel dieser Bestimmung ist wiederum der Ausschluss von Personen, welche sich aufgrund ihres früheren
Verhaltens als schutzunwürdig erwiesen haben, sowie der Schutz der öffentlichen Sicherheit des Aufnahmestaates53.

III. D

A

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K

ü F ü

Das Ende des Mandats der IRO war auf den 30. Juni 1950 festgelegt worden54 .
Gemäss Schätzungen der IRO war jedoch davon auszugehen, dass auch nach
diesem Datum noch mehrere hunderttausend geflüchtete Personen auf internationale Unterstützung angewiesen sein würden55 . Die Generalversammlung
befasste sich daher auf dringende Empfehlung des Rates der IRO und des
UN-Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC) umgehend mit der Errichtung
einer UN-Folgeorganisation für Flüchtlinge.
Die Generalversammlung beschloss sodann Ende 1949 die Errichtung des
Amtes eines UN-Hochkommissariats für Flüchtlinge56 und verabschiedete ein
Jahr später, am 14. Dezember 1950, die Satzung dieser neuen Organisation57.
Die Satzung trat am 1. Januar 1951 in Kraft.
Gemäss Ziffer 8 UNHCR-Satzung soll sich der Hohe Kommissar für
Flüchtlinge für den Schutz von Personen einsetzen, die von der
Flüchtlingsdefinition der UNHCR-Satzung erfasst werden58. Dies soll er
in einer unpolitischen, humanitären und sozialen Weise tun (Ziffer 2
UNHCR-Satzung).
Zu diesem Zweck soll das Amt insbesondere den Abschluss und die
Ratifizierung internationaler Flüchtlingsschutzabkommen fördern, deren
53 Zu den
)
dieser Bestimmung siehe ausführlich Rikhof, Criminal
Refugee, 45 ff.
54 Vgl. ECOSOC, Resolution 248 (IX) A vom 06.08.1949, Präambel, 3. Absatz, sowie das
Memorandum des Allgemeinen Rates der IRO an die Generalversammlung, Ziff. 3,
UN-Generalversammlung, Refugees and Displaced Persons, Note by the Secretary
General vom 26.10.1949, UN Doc. A/C.3/528. Die IRO beendete ihre Tätigkeiten schliesslich erst im Januar 1952; Grahl-Madsen, Vol. I, 18.
55 Memorandum (Fn. 54), Ziff. 5.
56 UN-Generalversammlung, Resolution 319 (IV) vom 03.12.1949, UN Doc. A/Res/319(IV).
Das UNHCR ist ein Unterorgan der UN-Generalversammlung gemäss Art. 22 UN-Charta
und untersteht gemäss Ziffer 3 UNHCR-Satzung den grundsätzlichen Weisungen der GV
und des ECOSOC; vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 428 f.
57 UN-Generalversammlung, Resolution 428 (V) vom 14.12.1949, UN Doc. A/Res/428 (V).
58 Hierzu sogleich §4.III.A.
19

§) . F ü

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Einhaltung überwachen59 und in vielfältiger Weise mit den betreffenden
Regierungen, aber auch mit zwischenstaatlichen und privaten Organisationen
zusammenarbeiten, um die Lage der Flüchtlinge zu verbessern60.
A. Di D i i i

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Die UNHCR-Satzung definiert in Ziffer 6, welche Personen für das Amt des
Hohen Kommissars als Flüchtlinge gelten und sich somit für den Schutz der
Vereinten Nationen qualifizieren61.
Zunächst bestätigt Ziff. 6 lit. A (1) UNHCR-Satzung, dass bereits unter früheren Verträgen anerkannte Flüchtlinge weiterhin und ohne erneute Prüfung
als Flüchtlinge im Sinne der UNHCR-Satzung gelten sollen62.
In Ziffer 6 lit. A (2) sowie in Ziffer 6 lit. B wird sodann die bereits in der
Verfassung der IRO begonnene Individualisierung des Flüchtlingsbegriffs
fortgesetzt. Zum ersten Mal wurde damit rechtlich verbindlich eine detaillierte, individuelle Definition des Flüchtlings festgeschrieben: Jede Person,
die sich ausserhalb ihres Heimat- oder Herkunftsstaates aufhält und dorthin
aus Furcht vor Verfolgung aufgrund eines der abschliessend aufgelisteten
verpönten Merkmale (Rasse, Religion, Nationalität oder politische Meinung)
nicht zurückkehren kann, soll als Flüchtling im Sinne der UNHCR-Satzung
gelten.
Die beiden Definitionen in Ziff. 6 lit. A (2) und Ziff. 6 lit. B unterscheiden
sich in einigen wenigen Punkten: So enthält nur die Definition in Ziff. 6 lit.
A (2) eine zeitliche Einschränkung auf fluchtverursachende Ereignisse vor
1951 und auch nur im Rahmen dieser Definition werden ausser der Furcht vor
V l
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B li
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Rückkehrhindernisse in den Herkunftsstaat anerkannt.
Dass die UNHCR-Satzung an zwei Stellen eine fast identische Definition
enthält hat historische Gründe: Gleichzeitig mit der UNHCR-Satzung wurde
auch der Entwurf für die Genfer Flüchtlingskonvention ausgearbeitet. Um die
enge Verbindung der Satzung zur Flüchtlingskonvention zu verdeutlichen,
59 Ziff. 8 lit. a) UNHCR-Satzung.
60 Zi . li . è– i UNHCR-S
.Z G
i
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UNHCR .
vieler Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 426 ff.
61 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 16.
62 Diese Personen werden als
)
bezeichnet; vgl. dazu ausführlich
Grahl-Madsen, Vol. I, 108 ff. Gleichzeitig steht eine negativ ausgefallen Prüfung eines
Asylantrages im Rahmen der IRO der Anerkennung als Flüchtling gemäss der UNHCRSatzung nicht entgegen; Ziff. 6 lit. A (2), 2. Absatz.
20

§) . F ü

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beschloss die UN-Generalversammlung die Flüchtlingsdefinition der
Konvention in ihrer damaligen Fassung wörtlich in der Satzung wiederzugeben. Gleichzeitig wurde es für das Amt des Hochkommissars für Flüchtlinge
aber nicht als notwendig erachtet, den Flüchtlingsbegriff ähnlich stark einzuschränken, wie dies für die Flüchtlingskonvention geplant war63.
Die Zuständigkeit des UNHCR für die schutzsuchende Person erlischt,
wenn einer der Erlöschenstatbestände in Ziff. 6 A lit. a)-f) vorliegt. Von der
Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen sind gemäss Ziffer 7 UNHCRSatzung einerseits Personen, die anderweitig Schutz erhalten. Darunter fallen
– Personen, welche eine doppelte Staatsbürgerschaft besitzen, sofern sie
nicht in beiden dieser Staaten von Verfolgung bedroht sind und keinen
angemessenen Schutz erhalten (Ziff. 7 lit. a));
– Personen, die sich in einem anderen Staat als ihrem Heimat- oder
Herkunftsstaat aufhalten und in diesem Staat Schutz in einem Umfang
erhalten, der dem Schutz entspricht, der Staatsangehörige dieses Staates
geniessen (Ziff. 7 lit. b));
– Personen, die bereits von andern UN-Organen oder UN-Organisationen
wie z.B. dem UNWRA Schutz erhalten (Ziff. 7 lit. c)).
Andererseits sind von der Anerkennung Personen ausgeschlossen, die als
schutzunwürdig betrachtet werden (Ziff. 7 lit. d))64 .
B. B

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Die UNHCR-Satzung enthält zum Schutz der öffentlichen Sicherheit wie
schon die IRO-Verfassung lediglich sogenannte Ausschlussklauseln. Gemäss
Ziffer 7 lit. d) UNHCR-Satzung ist von der Anerkennung als Flüchtling aufgrund ihrer Schutzunwürdigkeit (und dem inhärenten Sicherheitsrisiko) jede
Person ausgeschlossen,
„i B
i
i
Gü
i é
i
ist, dass sie ein Verbrechen begangen hat, das unter die Bestimmungen von
Auslieferungsverträgen fällt, oder ein Verbrechen, das in Art. VI der Londoner
Satzung des Internationalen Militärgerichtshofes genannt ist oder das unter die

63 Siehe Grahl-Madsen, Vol. I, 103 f.
64 S. dazu sogleich §4.III.B.
21

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Bestimmungen des Art. 14 Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte
fällt.“

Ziff. 7 lit. d) ist eine Bestätigung und zugleich eine inhaltliche sowie verfahrensrechtliche Weiterentwicklung der Bestimmungen in Teil II der IROVerfassung und Art. 14 Abs. 2 AEMR.
Aus inhaltlicher Sicht ist neu auch die Verletzung einer Norm des internationalen Strafrechts ausdrücklich in den Katalog der Ausschlussgründe aufgenommen worden65. Verfahrensrechtlich senkt die UNHCR-Satzung die
Beweisanforderungen erheblich: Im Unterschied zu den Ausschlussklauseln der
IRO-Verfassung und Art. 14 Abs. 2 AEMR, die nur Personen erfassten, die die aufgeführten Taten tatsächlich begangen hatten, wird im Rahmen von Ziff. 7 lit. d)
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Ig. D G

F ü

Gleichzeitig mit der Verabschiedung des UNHCR-Statuts beschloss die
UN-Generalversammlung die Einberufung einer Konferenz der Staatenbevollmächtigten, um über den Entwurf der Konvention über den Status der
Flüchtlinge zu beraten und anschliessend die Konvention zu unterzeichnen66.
Die endgültige Fassung der Konvention wurde am 28. Juli 1951 verabschiedet,
die Genfer Flüchtlingskonvention trat am 22. April 1954 in Kraft.
Die Genfer Flüchtlingskonvention ist bis heute das wichtigste internationale Instrument zum Schutz von Flüchtlingen67. Sie konsolidiert Bestimmungen früherer Verträge und regelt nicht nur die Frage, welche Personen
als Flüchtlinge anerkannt werden sollen, sondern auch deren Statusrechte im
Aufnahmestaat.
65 Als Referenztext wird dabei auf das Statut für einen internationalen Militärgerichtshof
in Nürnberg vom 08.08.1945 verwiesen; abgedruckt z.B. in: Heiko Ahlbrecht, Geschichte
der völkerrechtlichen Strafgerichtsbarkeit im 20. Jahrhundert, 1999, Anhang III, 401 ff.
66 UN-Generalversammlung, Resolution 429 (V) vom 14.12.1950, UN Doc. A/Res/429 (V);
vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 104 f.; Marugg, 142 ff.; ausführlich zu den Verhandlungen s.
Einarsen, Drafting History, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 22 ff., 45 ff.
67 Aktuell haben 145 Staaten die Konvention ratifiziert; vgl. UNHCR, State Parties to the
States Parties to the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and the 1967
Protocol, im Internet unter: http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/3b73b0d63.pdf
(zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
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Gemäss Art. 1 A (1) GFK gilt zunächst jede Person als Flüchtling, die bereits
unter den früheren Abkommen oder der IRO-Verfassung als Flüchtling
betrachtet wurde.
Art. 1 A (2) GFK definiert im Weiteren als Flüchtling jede Person,
die sich auf Grund von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten
sind aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion,
Staatszugehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder
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und dessen Schutz nicht beanspruchen kann oder wegen dieser Befürchtungen
nicht beanspruchen will.

Deutlich wird damit, dass sich der Flüchtlingsbegriff der GFK durch eine
Reihe von Elementen auszeichnet, die kumulativ vorliegen müssen: Die
betroffene Person muss sich ausserhalb ihres Heimatstaates aufhalten, ihre
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pönten Merkmale bestehen68.
Die Flüchtlingsdefinition der GFK weist im Vergleich zu der UNHCR-Satzung
einige kleiner Unterschiede auf: So enthält die GFK zusätzlich zu der zeitlichen
Beschränkung der Flüchtlingsdefinition in Art. 6 A (2) UNHCR-Satzung eine geographische Beschränkung auf fluchtverursachende Ereignisse in Europa69. Im
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auf die unterschiedliche Zielsetzungen der beiden Dokumente zurückzuführen,
andererseits auf den Umstand, dass die GFK später als die UNHCR-Satzung verabschiedet wurde und die Staaten während den Verhandlungen über die GFK einige
Änderungen für wünschenswert erachteten70.
68 Zu den einzelnen Begriffselementen siehe umfassend Zimmermann/Mahler, Article 1
A, para. 2, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 113–689; Grahl-Madsen, Vol. I, 150
ff.; UNHCR, Handbuch, Ziff. 35–110; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 63 ff.;
Hathaway/ Foster, Refugee Status, 362 ff.; Epiney/Waldmann/Egbuna-Joss/Oeschger,
Anerkennung als Flüchtling, Rz. 6 ff. m.w.H.
69 Gemäss Art. 1 B (1) GFK müssen alle Vertragsstaaten mittels Erklärung bekannt geben, ob
sie nur fluchtverursachende Ereignisse in Europa (Art. 1 B (1) lit. a) GFK)) oder fluchtverursachende Ereignisse in Europa und anderswo (Art. 1 B (1) lit. b) GFK) anerkennen.
70 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 306; s. auch Marugg, 149.
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Obwohl die Anerkennung als Flüchtling keine konstitutive, sondern bloss
deklaratorische Wirkung hat, verankert auch die Flüchtlingskonvention kein
subjektives Recht auf Asylgewährung71.
Der internationale Schutz eines Flüchtlings erlischt, wenn die Person durch
ihr eigenes, freiwilliges Verhalten deutlich macht, dass sie nicht länger eine
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die Umstände, die zur Anerkennung als Flüchtling geführt haben, verändern
und dadurch kein Risiko einer Verfolgung im Heimat- oder Herkunftsstaat
mehr besteht (Art. 1 C (5), (6) GFK)72.
Vom Schutz der Konvention ausgeschlossen sind Personen, die durch eine
andere UN-Organisation als das UNHCR (Art. 1 D GFK)73, durch einen anderen Staat als ihren Heimatstaat effektiven Schutz erhalten (Art. 1 E GFK)74
oder als schutzunwürdig betrachtet werden (Art. 1 F GFK)75 . Wird eine
Person als Flüchtling anerkannt, sind ihr die in Art. 2 ff. GFK umschriebenen
Statusrechte zu gewähren76.
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Die Genfer Flüchtlingskonvention wurde kurz nach Ende des Zweiten
Weltkriegs und zu Beginn des Kalten Krieges ausgearbeitet. Den damals
bestehenden, ernsthaften Sicherheitsbedenken der Staaten wurden daher
durch diverse Bestimmungen in der Konvention Rechnung getragen. Die

71 Vgl. Lavanex, Europeanisation, 30; Gilbert, EJIL 2004, 965 f.
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C, in: Zimmermann (ed.), Commentary, 481–535; Grahl-Madsen, Vol. I, 367 ff.; UNHCR,
Handbuch, Ziff. 111–139; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 135 ff.; Hathaway/Foster,
Refugee Status, 462 ff.; Fitzpatrick/ Bonoan, Cessation,
; Epiney/Waldmann/
Egbuna-Joss/Oeschger, Anerkennung als Flüchtling, Rz. 32 ff.
73 Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol. I, 140 ff.; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 153 ff.
74 In solchen Situationen werden die schutzsuchende Person und die Bevölkerung des
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UNHCR, Handbuch, Ziff. 144; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 161 f. Zum
Zeitpunkt der Ausarbeitung der GFK wollte man mit dieser Bestimmung die Gruppe
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obwohl sie nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besassen, vgl. Grahl-Madsen, Vol. I,
265 ff.
75 Siehe dazu sogleich §4.IV.B.1.
76 S. dazu anstatt vieler Battjes, European Asylum Law, 448 ff.; Goodwin-Gill/ McAdam,
Refugee 3rd ed., 506 ff.; umfassend Hathaway, Rights of Refugees, 154 ff.; Grahl-Madsen,
Commentary, Art. 2–34.
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welches die Sicherheitsbedenken der Staaten und die Schutzinteressen der
Einzelnen in ein Gleichgewicht zu bringen sucht77.
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Hat eine Person vor ihrer Gesuchstellung ausserhalb des Aufnahmestaates
schwere Verbrechen begangen, ist sie von der Anerkennung als Flüchtling
ausgeschlossen.
F. Die Bestimmungen sind nicht anwendbar auf Personen, für die ernsthafte
Gründe für den Verdacht bestehen,
a) dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein
Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke
begangen haben, die Bestimmungen zur Verhinderung solcher Verbrechen
enthalten;
b) dass sie ein schweres Verbrechen des gemeinen Rechts ausserhalb des
Gastlandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen worden
sind;
c) dass sie sich Handlungen zuschulden kommen liessen, die gegen die Ziele und
Grundsätze der Vereinten Nationen gerichtet sind.

Im Rahmen von Art. 1 F GFK ist weder ein formeller Beweis der vorgeworfenen Straftat noch ein rechtskräftiges Urteil erforderlich: Verlangt werden
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ihres verwerflichen Verhaltens in der Vergangenheit kein Recht auf internationalen Schutz hat78.
Art. 1 F GFK zielt darauf ab, den Missbrauch der durch die GFK gewährten
Rechte zu verhindern. Zudem soll so sichergestellt werden, dass diese Personen
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Die vorgeworfenen Straftaten müssen dabei von einer solchen Schwere sein,
dass die Schutzwürdigkeit der betreffenden Person selbst bei festgestelltem

77 Vgl. Türk, IJRL 2003, 117.
78 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 149; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann
(ed.), Commentary, Rz. 46 f.; zu den Beweisanforderungen ausführlich noch unten §12.IV.
79 Vgl. Türk, IJRL 2003, 118.
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Risiko einer drohenden Verfolgung zu verneinen ist80. Art. 1 F GFK listet im
Einzelnen und abschliessend die in Betracht kommenden Verhaltensweisen
bzw. Straftaten auf 81.
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Anerkannte Flüchtlinge unterstehen im Gaststaat der dort geltenden
Rechtsordnung.
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Jeder Flüchtling hat gegenüber dem Land, in dem er sich aufhält, Pflichten,
zu denen insbesondere die Verpflichtung gehört, sich den Gesetzen und
Verordnungen sowie den Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ordnung zu unterziehen.

Wird eine Person nach ihrer Anerkennung kriminell, kommen die regulären Sanktionsmöglichkeiten des Strafrechts und des öffentlichen Rechts zur
Anwendung.
Artikel 2 ist in erster Linie eine Wiederholung der allgemein anerk
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sie sich befindet, zu respektieren82. Art. 2 GFK enthält jedoch keine
Sanktionsmöglichkeiten im Falle einer Verletzung dieser Verpflichtung.
Während den Verhandlungen über die Konvention wurde es ausdrücklich
abgelehnt, im Falle einer schwerwiegenden Verletzung dieser Bestimmung
den internationalen Schutz als Flüchtling zu entziehen oder die Statusrechte
einzuschränken83.
Anerkannte Flüchtlinge müssen sich nicht nur den Gesetzen und
Verordnungen des jeweiligen Staates unterziehen, sondern auch den
80 Vgl. hierzu aber die Ausführungen zum menschenrechtlichen R
-Verbot, welches auch aus Sicherheitsgründen nicht eingeschränkt werden kann; unten §5.III.B.
81 Zu den einzelnen Tatbeständen von Art. 1 F GFK siehe nur UNHCR, Handbuch, Ziff. 147 ff.;
Zimmermann/ Wennholz, Art. 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 48 ff.; sowie
ausführlich unten §12.II. Zu den
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s. ausführlich Rikhof, Criminal
Refugee, 55 ff.
82 Vgl. Hathaway, Rights of Refugees, 98 m.N.
83 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 2, N 3; Hathaway, Rights of Refugees, 104 ff.; s. auch
Rikhof, Criminal Refugee, 62; Lambert, Article 2, in: Zimmermann (ed.), Commentary,
Rz. 18, 29.
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Zusatz wurde während den Verhandlungen eingefügt, um der Sorge der
Staaten Rechnung zu tragen, dass sich Flüchtlinge im Gaststaat in einer Art
und Weise (insbesondere politisch) betätigen könnten, die die Sicherheit des
Gaststaates potentiell gefährden, aber nicht von der Strafgesetzgebung erfasst
werden würde84 . D B i
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und 33 entsprechen85 .
Artikel 2 gibt den Staaten nicht das Recht, politische Aktivitäten von
Flüchtlingen gänzlich zu verbieten, sondern unterstellt diese lediglich den
gleichen Regeln und möglicherweise Beschränkungen, wie sie die Regierung
allenfalls für politische Tätigkeiten von allen Ausländern auf ihrem
Staatsgebiet vorsieht86.
. A . GFK
Artikel 9 wurde als Alternative zu einer allgemein formulierten Bestimmung
über die mögliche Derogation aller Statusrechte im Notstandsfall in die
Konvention aufgenommen87.
Art. 9 Vorläufige Massnahmen
Keine Bestimmung dieses Abkommens hindert einen vertragsschliessenden Staat
daran, in Kriegszeiten oder bei andern schwerwiegenden und aussergewöhnlichen Umständen gegenüber einer bestimmten Person vorübergehend die für die
Staatssicherheit erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, bis abgeklärt ist, ob die
Person tatsächlich Flüchtling ist und ob die gegen sie ergriffenen Massnahmen im
Interesse der Staatssicherheit aufrecht erhalten bleiben müssen.

Während eines bewaffneten Konfliktes oder in ähnlich schwerwiegenden
und aussergewöhnlichen Umständen wie schweren inneren Unruhen können
84 S. zu diesem Zusatz ausführlich Hathaway, Rights of Refugees, 100 ff.; s. auch Lambert,
Article 2, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 9 m.w.N.
85 Grahl-Madsen, Commentary, Art. 2, N 8; Lambert, Article 2, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 29; s. auch Hathaway, Rights of Refugees, 102 m.N.
86 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 2, N 8; Hathaway, Rights of Refugees, 100 ff.;
Lambert, Article 2, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 48.
87 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 9, N 5; Hathaway, Rights of Refugees, 261 m.N.;
Davy, Article 9, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 24 ff.; s. auch Rikhof, Criminal
Refugee, 62.
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die Staaten zum Schutz der Staatssicherheit vorübergehend Massnahmen
gegen Flüchtlingen ergreifen. Zu denken ist dabei z.B. an vorübergehende
Ingewahrsamnahme oder gewisse Einschränkungen der Bewegungsoder Eigentumsfreiheit88. Artikel 9 kommt nur in Ausnahmesituationen
zur Anwendung und erlaubt nicht, generell und während Friedenszeiten
Massnahmen gegen Flüchtlinge zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
anzuordnen.
Die Massnahmen müssen nicht nur im Interesse der Staatssicherheit, sondern für diese notwendig sein. Die Beurteilung der Notwendigkeit im Einzelfall
ist dem jeweiligen Staat überlassen, wobei selbstredend jeder Vertragsstaat
gehalten ist, die Konvention im guten Glauben auszulegen und anzuwenden89.
Die Massnahmen müssen sich gegen bestimmte Personen richten, nicht
erlaubt sind somit Massnahmen gegen alle anerkannten Flüchtlinge in
einem Staat. Als Personen in Betracht kommen dabei nur bereits anerkannte Flüchtlinge oder
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Flüchtlinge, deren Asylverfahren noch
nicht abgeschlossen wurde; ansonsten wäre der Anwendungsbereich der
Konvention gar nicht erst eröffnet90.
Die Massnahmen dürfen nur solange aufrechterhalten werden, bis abgeklärt ist, ob die jeweilige Person tatsächlich ein Flüchtling im Sinne von
Art. 1 GFK ist, oder ob sie allenfalls die Behörden getäuscht hat oder ob
ein Erlöschensgrund zur Anwendung kommt91. Im Weiteren muss die
Aufrechterhaltung der Massnahmen im Interesse der Staatssicherheit
sein. Nicht vorgesehen ist somit beispielsweise die Aufrechterhaltung der
Massnahmen im Interesse der öffentlichen Ordnung oder aufgrund von politischem Druck anderer Staaten92.
. A . GFK
Anerkannte Flüchtlinge haben grundsätzlich einen Anspruch auf Ausstellung
von Reisepapieren. Dieser Anspruch kann jedoch aus zwingenden Gründen
88 Vgl. die Beispiele bei Grahl-Madsen, Commentary, Art. 9, N 4; Davy, Article 9, in:
Zimmernann (ed.), Commentary, Rz. 37 f.; sowie die Beispiele aus der Rechtsprechung bei
Hathaway, Rights of Refugees, 264 ff.; Davy, Article 9, in: Zimmermann (ed.), Commentary,
Rz. 54.
89 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 9, N 5; Hathaway, Rights of Refugees, 263; Davy,
Article 9, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 34 ff.
90 Vgl. Davy, Article 9, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 42 ff.
91 Vgl. Hathaway, Rights of Refugees, 368 f.; Davy, Article 9, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 43.
92 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 9, N 10.
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der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung vorübergehend eingeschränkt werden.
Art. 28 Reiseausweise
1. Die vertragsschliessenden Staaten stellen den Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf ihrem Gebiet aufhalten, Reiseausweise aus, die ihnen Reisen ausserhalb
dieses Gebietes gestatten, vorausgesetzt, dass keine zwingenden Gründe der
Staatssicherheit oder öffentlichen Ordnung entgegenstehen; die Bestimmungen
im Anhang zu diesem Abkommen finden auf diese Dokumente Anwendung.
Die vertragsschliessenden Staaten können einen solchen Reiseausweis auch
jedem andern Flüchtling auf ihrem Gebiet ausstellen; sie werden den Fällen von
Flüchtlingen besondere Aufmerksamkeit schenken, die sich auf ihrem Gebiet
aufhalten und nicht in der Lage sind, von dem Lande, wo sie ihren ordentlichen
Aufenthalt haben, einen Reiseausweis zu erlangen.

Die Ausnahme ist eng auszulegen, was sich auch in der Wortwahl widerspiegelt. Nicht alle Sicherheitsüberlegungen können die vorübergehende
Nicht-Ausstellung von Reisepapieren rechtfertigen. Erforderlich sind sehr
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Die Bestimmung soll daher z.B. zur Anwendung kommen, wenn ernsthafte Anhaltspunkte bestehen, dass sich ein Flüchtling der Strafverfolgung
für im Aufnahmestaat begangene Verbrechen zu entziehen versucht oder
in einem anderen Staat Straftaten zu begehen plant. Nicht ausreichend sind
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jedoch weniger schwerwiegende Gründe,
welche in gewissen Ländern die Nicht-Ausstellung von Pässen an die eigenen Staatsangehörigen rechtfertigen, wie z.B. die Insolvenz der betroffenen
Person, unbezahlte Steuern oder ungeleistete Militärdienstpflichten94 .
Die Weigerung, einem Flüchtling Reisepapiere auszustellen, ist zudem nur
so lange gerechtfertig, wie die zwingenden Gründe auch tatsächlich bestehen.
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können die Staaten auch einen anerkannten Flüchtling, der
sich rechtmässig auf ihrem Staatsgebiet aufhält ausweisen, sofern es die
Staatssicherheit oder die öffentliche Ordnung erfordert.
93 Vgl. Vedsted-Hansen, Article 28/Schedule, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 70 ff.
94 Vgl. Rikhof, Criminal Refugee, 62 ff. m.w.H.; Grahl-Madsen, Commentary, Art. 28, N 6.;
Vedsted-Hansen, Article 28/ Schedule, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 72 f.
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Art. 32 Ausweisung
1. Die vertragsschliessenden Staaten weisen einen Flüchtling, der sich rechtmässig auf ihrem Gebiet aufhält, nur aus Gründen der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung aus.
2. Die Ausweisung eines Flüchtlings kann nur auf Grund eines Entscheides, der
nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren getroffen wurde, durchgeführt
werden. Soweit nicht zwingende Gründe der Staatssicherheit entgegenstehen,
muss dem Flüchtling erlaubt werden, Beweise zu seiner Entlastung beizubringen,
Rekurs einzureichen und sich dabei vor einer zuständigen Behörde oder vor einer
oder mehreren von der zuständigen Behörde bezeichneten Personen vertreten zu
lassen.
3. Die vertragsschliessenden Staaten räumen einem ausgewiesenen Flüchtling
eine angemessene Frist ein, um ihm den Versuch zu einer rechtmässigen Einreise
in ein anderes Land zu ermöglichen. Die vertragsschliessenden Staaten können
während dieser Frist alle innerstaatlichen Massnahmen treffen, die sie für notwendig erachten.

Artikel 32 GFK legt aber enge inhaltliche (Abs. 1) und verfahrensrechtliche
Bedingungen (Abs. 2 und 3) für die Zulässigkeit einer Ausweisung fest.
Inhaltlich sind die Ausweisungsmotive auf Gründe der Staatssicherheit
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Staatssicherheit dürfte aber zumindest jedes Handeln darstellen, welches die
Souveränität, die Unabhängigkeit, die Unverletzlichkeit des Staatsgebietes,
die Verfassung, die Regierung, die friedlichen Beziehungen mit anderen
Staaten, die Streitkräfte oder militärische Einrichtungen ernsthaft gefährdet.
Nicht erforderlich ist, dass die auszuweisende Person im Zusammenhang mit
der Gefährdung der Staatssicherheit eines Verbrechens angeklagt oder gar
verurteilt worden ist95 .
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zwingend den nationalen Begriffen der öffentlichen Ordnung, sondern
muss vielmehr im Sinne der international ausgehandelten Konvention

95 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 32, N 5 (119 f.); Hathaway, Rights of Refugees, 678 f.;
Davy, Article 32, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 68 ff.
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ausgelegt werden96. Kein ausreichender Ausweisungsgrund ist in diesem
Zusammenhang die Fürsorgeabhängigkeit oder Krankheit des Flüchtlings97.
Als ebenso unzureichend gelten in der Regel die Begehung einfacher Vergehen
und die Verurteilung wegen Begehung einer Straftat, sofern keine weiteren
zusätzlichen Umstände vorliegen, die auf eine Gefährdung der öffentlichen
Ordnung hinweisen. Bei der Beurteilung berücksichtigt werden sollen u.a. die
Art der Straftat, die Umstände der Begehung, ob es sich bei der Person um
einen wiederholt straffällig gewordenen Flüchtling handelt sowie die allenfalls verhängte, bedingt oder unbedingt zu verbüssende Strafe98. Im Rahmen
von Art. 32 GFK ist es erforderlich, dass die regulären Sanktionsmöglichkeiten
des Strafrechts nicht ausreichen, um die öffentliche Ordnung zu bewahren oder wieder herzustellen99. Angesichts der Tatsache, dass Flüchtlinge
aufgrund ihrer speziellen Situation in der Regel nicht in ihren Heimatstaat
zurückkehren können, darf eine Ausweisung somit nur in ausserordentlichen
Fällen und als
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angeordnet werden.
Art. 32 Abs. 2 stellt gewisse verfahrensrechtliche Anforderungen an den
Ausweisungsentscheid. Der Entscheid muss nach dem gesetzlich vorgesehenen Verfahren getroffen werden. Dem Flüchtling muss zudem Gelegenheit
gegeben werden, entlastende Beweise vorzubringen, Rekurs einzureichen und
sich vor der zuständigen Behörde (rechtlich) vertreten zu lassen. Diese letztgenannten Rechte dürfen nur aus zwingenden Gründen der Staatssicherheit
eingeschränkt oder versagt werden. Diese Ausnahmeregelung ist dabei restriktiv auszulegen100.
Wird ein Ausweisungsentscheid getroffen, ist gemäss Art. 32 Abs. 3 GFK
dem Flüchtling eine angemessene Frist zu gewähren, während derer er sich
um Aufnahme in einem anderen Staat bemühen kann. Wie lange eine angemessene Frist ist, wird von der Konvention nicht geregelt. Während dieser
Frist dürfen die Staaten Massnahmen gegen die Person ergreifen, die sie für

96

Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 32, N 6 (122); Hathaway, Rights of Refugees, 679 ff.
(685).
97 Vgl. Hathaway, Rights of Refugees, 687 ff.; Davy, Article 32, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 73.
98 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 32, N 6 (127 ff.); Hathaway, Rights of Refugees, 685
ff.; s. dazu auch Davy, Article 28, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 75 f.
99 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 32, N 6 (123).
100 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 32, N 8 (132 ff.); Hathaway, Rights of Refugees, 670
ff.; Davy, Article 32, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 90 ff.
31

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notwendig erachten. Zu denken ist dabei insbesondere an die Inhaftierung
zwecks Sicherung der Ausreise (sog. Ausschaffungshaft)101.
. A . GFK
Während Art. 32 GFK die Aufenthaltsbeendigung von anerkannten
Flüchtlingen aus Sicherheitsgründen vorsieht, verbietet es Artikel 33 Abs. 1
GFK den Staaten grundsätzlich, einen Flüchtling in ein Land zurückzuweisen,
wo sein Leben oder seine Freiheit aufgrund eines der genannten Merkmale
bedroht wären (sog. R
-Verbot).
Art. 33 Verbot der Ausweisung und Zurückstellung
1. Kein vertragsschliessender Staat darf einen Flüchtling in irgendeiner Form in
das Gebiet eines Landes ausweisen oder zurückstellen, wo sein Leben oder seine
Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit
zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen
gefährdet wäre.
2. Auf diese Vorschrift kann sich ein Flüchtling nicht berufen, wenn erhebliche Gründe dafür vorliegen, dass er als eine Gefahr für die Sicherheit des
Aufenthaltsstaates angesehen werden muss oder wenn er eine Bedrohung für die
Gemeinschaft dieses Landes bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren
Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt worden ist.

Anders als Art. 32 ist Art. 33 auf alle Personen anwendbar, die sich physisch
auf dem Territorium eines Vertragsstaates befinden102.
Von diesem Grundsatz dürfen die Staaten gemäss Absatz 2 nur dann abweichen, wenn der Flüchtling als Gefahr für die Sicherheit des Aufnahmelandes

101 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 32, N 12 (134); Hathaway, Rights of Refugees, 692
ff.; Davy, Article 32, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 94 ff.
102 Ein ausdrückliches Verbot der Zurückweisung an der Grenze wurde während den
Verhandlungen jedoch abgelehnt, vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 33, N 3 (136 f.).
In der Doktrin wird jedoch die Ansicht vertreten, dass sich seither unter den Staaten
ein Konsens gebildet hat, der auch die Zurückweisung an der Grenze als mögliche
Verletzung von Art. 33 GFK qualifiziert, vgl. Hathaway, Rights of Refugees, 315 m.w.N.;
Kälin/ Caroni/ Heim, Article 33, para. 1, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 105 ff.
Zur extraterritorialen Wirkung von Art. 33 GFK s. anstatt vieler Marx, Handbuch 2012,
§52 Rz. 8 ff.
32

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oder als Bedrohung für die Gemeinschaft betrachtet werden muss, weil er
wegen eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde.
Es ist dabei kein Beweis erforderlich, dass die Person eine Gefahr für die
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sie als aktuelle Gefahr zu betrachten, bereits ausreichend. Ob erhebliche
Gründe vorliegen, ist somit dem Ermessen der Staaten überlassen103. Bei
der Entscheidfindung müssen dabei die für den Flüchtling schwerwiegenden Konsequenzen einer Ausweisung in den Verfolgerstaat gegen die
Sicherheitsinteressen des Aufnahmestaates abgewogen werden.
Strengere Anforderungen gelten, wenn der Flüchtling als Gefahr für die
Gemeinschaft des Staates angesehen wird und daher in den Verfolgerstaat ausgewiesen werden soll. In diesem Falle ist erforderlich, dass er wegen eines besonders
schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt worden ist. Welche Verbrechen als
besonders schwer einzustufen sind, ist von der Konvention nicht geregelt. Auf jeden
Fall kommen nur solche Verbrechen in Frage, aufgrund derer die Person zu einer
Gefahr für die Gemeinschaft werden kann104. Es versteht sich von selbst, dass die
Ausnahme in Abs. 2 restriktiv auszulegen und anzuwenden ist.
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GFK

Die GFK sieht ein umfassendes System zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
der Aufnahmestaaten vor, das sich wie folgt zusammenfassen lässt:
– Bestehen schwerwiegende Gründe zur Annahme, dass ein Asylsuchender
ein internationales Verbrechen oder gegen die Ziele und Grundsätze der
UN verstossende Handlungen begangen hat, oder dass er bereits vor seiner
Gesuchstellung im Ausland ein schweres nichtpolitisches Verbrechen
verübt hat, ist er vom Anwendungsbereich und dem Schutz der Konvention
auszuschliessen (Art. 1 F GFK).
– Im Aufnahmestaat selbst untersteht er dem geltenden nationalen Recht
sowie den Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung
(Art. 2 GFK).

103 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 33, N 6 (139); Zimmermann/ Wennholz, Article
32, para. 2, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 75 ff.; s. dazu die Ausführungen mit
Hinweis auf das Fallrecht bei Hathaway, Rights of Refugees, 345.
104 Vgl. dazu die Ausführungen bei Grahl-Madsen, Commentary, Art. 33, N 10 (142 f);
Hathaway, Rights of Refugees, 349 ff.; Zimmermann/ Wennholz, Article 32, para. 2, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 100–106.
33

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– In notstandsähnlichen Situationen dürfen die Staaten vorübergehend die
für die Staatssicherheit erforderlichen Massnahmen gegen bestimmte
Flüchtlingen ergreifen (Art. 9 GFK).
– Als
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können Staaten schliesslich aus Sicherheitsgründen sich
rechtmässig aufhaltende Flüchtlinge aus ihrem Staatsgebiet ausweisen
(Art. 32 GFK). Steht die Ausweisung in den Verfolgerstaat zur Diskussion,
müssen zusätzlich die Anforderungen von Art. 33 Abs. 2 GFK erfüllt
sein. Art. 33 GFK schützt zudem auch sich nicht rechtmässig auf dem
Staatsgebiet aufhaltende Personen.

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Entgegen den anfänglichen Erwartungen konnte das Flüchtlingsproblem
nach Ende des zweiten Weltkrieges nicht innert weniger Jahre gelöst werden.
Es wurde im Gegenteil immer deutlicher, dass die zeitliche und geographisch
eingeschränkte Flüchtlingsdefinition der GFK angesichts der weltweiten
Flüchtlingsströme einer Modifikation bedurfte105 .
Am 31. Januar 1967 unterzeichneten der Präsident der UN-Generalversammlung
und der UN-Generalsekretär ein Protokoll zur Genfer Flüchtlingskonvention106
und unterbreiteten es den Staaten zur Ratifizierung. Das Protokoll trat
am 4. Oktober 1967 in Kraft. Mit einigen wenigen Ausnahmen haben alle
Vertragsstaaten der GFK auch das Protokoll ratifiziert107.
Das Protokoll hebt die zeitliche Beschränkung in Art. 1 A Abs. 2 GFK
auf fluchtverursachende Ereignisse vor 1951 sowie die Beschränkung auf
Verfolgungshandlungen innerhalb Europas in Art. 1 B auf, so dass die
Konvention seither für die Vertragsstaaten des Protokolls ohne jegliche zeitliche und geographische Beschränkungen gilt 108.
105 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 8; s. auch Marugg, 169.
106 Protokoll vom 31. Januar 1967 über die Rechtstellung der Flüchtlinge, SR 0.142.301; zur
Entstehungsgeschichte des Protokolls s. ausführlich Einarsen, Drafting History, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rn 68 ff.
107 Alle Mitgliedstaaten der EU haben sowohl die GFK als auch das Protokoll ratifiziert. Vgl.
UNHCR, State Parties to the States Parties to the 1951 Convention relating to the Status
of Refugees and the 1967 Protocol, verfügbar im Internet unter: http://www.unhcr.org/
protect/PROTECTION/3b73b0d63.pdf (zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
108 S. dazu Battjes, European Asylum Law, 9; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 36 f.;
Marugg, 170 f.; Einarsen, Drafting History, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 68.
34

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Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit enthält das Protokoll
nicht.

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Am 14. Dezember 1967 verabschiedete die UN-Generalversammlung ein109
stimmig die D
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. Ziel der Resolution war eine
detailliertere Erklärung zu den bereits in Art. 14 der Allgemeinen Erklärung
der Menschenrechte festgehaltenen Grundsätzen110. Dies wurde insbesondere daher als notwendig erachtet, als in den UN-Menschenrechtsverträgen
von 1966 über bürgerliche und politische Rechte111 und über wirtschaftliche
und soziale Rechte112 keine Einigung über die Aufnahme einer Bestimmung
113
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Die insgesamt vier Artikel der Resolution wiederholen grundsätzlich bestehendes und bereits in anderen Dokumenten verankertes Recht. Art. 1 Abs.
1 wiederholt, dass die Staaten in Ausübung ihrer Souveränität Personen, die
unter Art. 14 AEMR fallen, Asyl gewähren dürfen; davon ausgeschlossen sind
gemäss Art. 1 Abs. 2 Personen, die die Voraussetzungen von Art. 1 F lit. a) GFK
erfüllen. Art. 1 Abs. 3 bestätigt, dass es weiterhin das Recht der Staaten bleibt,
die Asylgründe zu bewerten und über die Asylgewährung zu entscheiden.
Art. 2 erklärt die Situation von Flüchtlingen zur Angelegenheit der internationalen Gemeinschaft (Abs. 1) und appelliert an die Solidarität der Staaten
untereinander, um besonders schwer betroffene Staaten zu entlasten (Abs. 2).
Artikel 3 wiederholt im Wesentlichen Art. 33 GFK, bringt aber dennoch eine
wichtige Neuerung: Im Rahmen des R
-Verbotes wurde zum ersten
Mal auch ausdrücklich ein Verbot der Zurückweisung an der Grenze verankert (Abs. 1), von dem nur aus übergeordneten Sicherheitsinteressen oder zum
Schutz der Bevölkerung abgewichen werden darf (Abs. 2). Wenn ein Staat von
der Ausnahme in Abs. 2 Gebrauch machen will, verpflichtet ihn Abs. 3 dazu,

109
110
111
112

UN-Generalversammlung, Resolution 2312 (XXII), 14.12.1967, UN Doc. A/Res/2312(XXII).
Vgl. Weis, CYIL 1969, 101.
Internationaler Pakt vom 16.12.1966 über bürgerliche und politische Rechte, SR 0.103.2.
Internationaler Pakt vom 16.12.1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte,
SR 0.103.1.
113 Vgl. Weis, CYIL 1969, 96 f.
35

§) . F ü

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der so abgewiesenen Person möglichst eine Gelegenheit zu geben, in einem
anderen Staat um Aufnahme zu ersuchen114 .
Artikel 4 verpflichtet die Staaten zu verhindern, dass anerkannte Flüchtlinge
sich Taten zu Schulde kommen lassen, die gegen die Ziele und Grundsätze
der Vereinten Nationen verstossen115 . In der Lehre der völkerrechtlichen
Verantwortlichkeit von Staaten ist anerkannt, dass den Staaten auch im
Zusammenhang mit den Handlungen von Privatpersonen (dazu zählen auch
anerkannte Flüchtlinge) gewisse völkerrechtliche Pflichten obliegen können116. Von besonderer Bedeutung sind hier die staatlichen Sorgfaltspflichten
in der Prävention sowie der Verfolgung mutmasslicher Straftäter.

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Die Organe und Unterorgane der Vereinten Nationen haben sich seit den 1970er
Jahren mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus befasst und zahlreiche Resolutionen verabschiedet. Ebenfalls zahlreich sind die im Rahmen
der UN ausgearbeiteten Konventionen zur Terrorismusbekämpfung 117.
Im Folgenden sollen lediglich die wichtigsten Resolutionen und Entwicklungen kurz dargestellt werden, in welchen eine Verbindung zwischen der
Terrorismusbekämpfung und dem internationalen Flüchtlingsrecht hergestellt wurde.

114 Zu den Debatten in der GV über den Wortlaut von Artikel 3 siehe Weis, CYIL 1969, 102 f.
115 Der Artikel wurde auf Vorschlag Libanons eingeführt, vlg. Weis, CYIL 1969, 103 m. N.
116 Siehe zu dieser Thematik ausführlich bereits Astrid Epiney, Die völkerrechtliche
Verantwortlichkeit von Staaten für rechtswidriges Verhalten im Zusammenhang
mit Aktionen Privater, 1992; im Weiteren Joachim Wolf, Die Haftung der Staaten für
Privatpersonen nach Völkerrecht, 1997; umfassend James Crawford, The International
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Commentaries, 2002.
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der UN-Generalversammlung und des UN-Sicherheitsrates sowie die entsprechenden
Resolutionen und ausgearbeiteten Konventionen siehe im Internet: www.un.org/terrorism (zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
36

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Terrorism (1994/1996)

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1994 verabschiedete die Generalversammlung die Resolution 49/60118, deren
Anhang eine Erklärung zu Massnahmen der Terrorismusbekämpfung enthält, in deren Rahmen auch auf das Flüchtlingsrecht Bezug genommen wird.
Zu Beginn der Erklärung verurteilt die Generalversammlung jede Form von
Terrorismus als kriminell und hält fest, dass terroristische Taten durch keine
Beweggründe irgendwelcher Art zu rechtfertigen seien. Terrorismus stelle
eine schwere Verletzung der Ziele und Prinzipien der Vereinten Nationen
dar und könne eine Gefahr für den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit darstellen119. Die Generalversammlung fordert anschliessend die Staaten auf, unter Beachtung der völker- und menschenrechtlichen
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zu ergreifen120.
Dies schliesst insbesondere auch die Ergreifung geeigneter Massnahmen
mit ein, um sicherzustellen, dass eine asylsuchende Person vor der Gesuchstellung keine terroristischen Handlungen verübt hat, und dass eine als
Flüchtling anerkannte Person diesen Status nicht missbraucht, um solche
Handlungen zu planen oder durchzuführen121. Allgemein werden die Staaten
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und allenfalls Anpassung ihrer nationalen Rechtsvorschriften sowie der
Ratifikation bestehender internationaler Abkommen zur Prävention und
Bekämpfung des Terrorismus aufgerufen.
Die Erklärung der Generalversammlung bringt auf den ersten Blick
inhaltlich keine Neuerungen, sondern wiederholt bereits bestehende flüchtlingsrechtliche Grundsätze und stellt sie in den Zusammenhang mit der
Terrorismusbekämpfung. Nicht ganz klar ist im hiesigen Zusammenhang
einzig die rechtliche Bedeutung der Erklärung der Generalversammlung,
dass Terrorismus eine schwere Verletzung der Ziele und Grundsätze der UN
ist. Resolutionen der UN-Generalversammlung kommen grundsätzlich keine
rechtliche Bindungswirkung zu122. Es stellt sich daher die Frage, inwiefern
118 UN-Generalversammlung, Resolution 49/60 vom 09.12.1994, Measures to Eliminate
International Terrorism, UN Doc. A/Res/49/60.
119 GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 1–3.
120 GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 5.
121 GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 5 lit. f.
122 Unter gewissen Bedingungen kommt ihnen als
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eine gewisse rechtliche
Bedeutung zu, vgl. anstatt vieler Ian Brownlie, Principles of International Law, 8th
37

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diese Aussage der Generalversammlung Auswirkungen auf die Auslegung der
Ausschlussklausel in Art. 1 F lit. c GFK hat 123.
Die Generalversammlung griff die Thematik der Terrorismusbekämpfung
in einer weiteren Resolution im Jahre 1996124 erneut auf. Die Resolution
51/210 ist eine Bestätigung und Ergänzung der Resolution 49/60. Mit Bezug
auf das internationale Flüchtlingsrecht wiederholt die Generalversammlung
die bereits in Resolution 49/60 empfohlenen Massnahmen125 . Im Weiteren
betont die Generalversammlung, dass die Stellung eines Asylgesuches nicht
dazu führen dürfe, dass sich der Gesuchssteller so der Strafverfolgung und
Bestrafung für terroristische Taten entziehen könne. Auch diese letzte
Ergänzung ist lediglich eine erneute Erinnerung und Hervorhebung bereits
bestehender flüchtlingsrechtlicher Regelungen126.
Im Rahmen der Verhandlungen zur Resolution 51/210 unterbreitete die
britische Vertreterin den Vorschlag, in der Resolution ebenfalls festzuhalten, dass Personen, welche terroristische Taten finanziert, geplant oder
angestiftet haben, automatisch gemäss Art. 1 F lit. c GFK auszuschliessen
seien127. Der Schweizer Beobachter äusserte daraufhin seine Bedenken, dass
die Erklärung im Ergebnis zu einer neuen Auslegung von Bestimmungen
der Flüchtlingskonvention führen könnte. Dies würde einer Änderung der
Konvention gleichkommen und könnte nur durch das in der Konvention
vorgesehene Verfahren erfolgen. Die Britische Vertreterin versicherte ausdrücklich, dass der von ihrem Land gemachte Vorschlag nicht dieses Ziel verfolge128. Der britische Vorschlag wurde schliesslich abgelehnt und nicht in die
Resolution aufgenommen129.

edition, 2012, 43 ff.
123 Vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 193; sowie ausführlich unten §13.II.C.5.
124 UN-Generalversammlung, Resolution 51/210 vom 17.12.1996, Declaration to Supplement
the 1994 Declaration on Measures to Eliminate International Terrorism, UN Doc. A/
Res/51/210.
125 GA-Resolution 51/210, loc.cit., Annex, Ziff. 3.
126 Vgl. dazu die Ausführungen zu Art. 1 F GFK oben §5.IV.B.1 sowie ausführlich unten §13.
II.C.
127 UN Doc. A/C.6/51/SR.10, 5; vgl. auch Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 264 f.
128 UN Doc. A/C.6/51/SR.11, 18.
129 Siehe zu den travaux préparatoires ausführlich Mathew, Resolution 1373, 25 ff.; weiter
auch Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 267.
38

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Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den U.S.A. verabschiedete der Sicherheitsrat am 28. September die Resolution 1373
(2001)130. Während das Hauptaugenmerk des Sicherheitsrates dabei auf
der verstärkten Prävention terroristischer Taten und der Blockierung der
Finanzierungsmöglichkeiten terroristischer Organisationen lag, wiederholte
er auch die bereits in den Resolutionen der Generalversammlung von 1994
bzw. 1996 enthaltene Aufforderung an die Staaten,
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sprechenden Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts und des Völkerrechts,
einschließlich der internationalen Menschenrechtsnormen, geeignete
Massnahmen zu ergreifen, um sich zu vergewissern, dass der Asylsuchende keine
terroristischen Handlungen geplant oder erleichtert oder sich daran beteiligt hat;
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i j igen, die terroristische Handlungen begehen, organisieren oder erleichtern,
den Flüchtlingsstatus nicht missbrauchen und dass angebliche politische
Beweggründe nicht als Grund anerkannt werden, Anträge auf die Auslieferung
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Der Sicherheitsrat erklärte ebenfalls,
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Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen stehen und
dass die wissentliche Finanzierung und Planung terroristischer Handlungen
sowie die Anstiftung dazu ebenfalls im Widerspruch zu den Zielen und
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[.]“132

Resolution 1373 (2001) hat als unter Kapitel VII der UN-Charta verabschieSi
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der Generalversammlung, welche lediglich als
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Staaten rechtlich bindende Wirkung 133. Es stellt sich daher erneut die Frage,
130
131
132
133

UN-Sicherheitsrat, Resolution 1373 (2001), UN Doc. S/Res/1373(2001).
SR-R .
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SR-Res. 1373 (2001), Abs. 5.
S. in diesem Zusammenhang auch die weiteren, jedoch nicht unter Kapitel VII UN-Charta
verabschiedeten Resolutionen des Sicherheitsrates mit ähnlichem Inhalt: UN Doc. S/
Res/1269(1999), §4; UN Doc. S/Res/1368(2001), §1; UN Doc. 1377(2001), Erwägungen 2 und
3; UN Doc. S/Res/1624(2005) Begründungserwägung 2, 7 und 8.
39

§) . F ü

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inwiefern diese Resolution im Rahmen der Auslegung von Art. 1 F lit. c)
GFK von den Staaten zwingend berücksichtigt werden muss. Die Frage ist
in Lehre und Rechtsprechung umstritten und soll im Rahmen der Analyse
der Ausschlussbestimmungen der Qualifikationsrichtlinie im 3. Teil dieser Arbeit vertieft untersucht und beantwortet werden134 . An dieser Stelle
ist jedoch bereits festzuhalten, dass eine Person in jedem Fall nur in einem
dafür vorgesehenen Verfahren und unter Beachtung der einschlägigen
Verfahrensgarantien ausgeschlossen werden darf. Dies wird indirekt auch
durch den Sicherheitsrat bestätigt, der in der selben Resolution wiederholt
auf die Wichtigkeit der Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der
Staaten im Rahmen der Terrorismusbekämpfung hinweist 135 .
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Anlässlich des 50-jährigen Bestehens der Genfer Flüchtlingskonvention und
angesichts der zahlreichen aktuellen Herausforderungen, mit denen sich
UNHCR und der Flüchtlingsschutz im Allgemeinen konfrontiert sahen, leitete
UNHCR E
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ein. Dieser Prozess sollte zur Reflexion, zum Austausch und insgesamt zu
einer Stärkung der Genfer Flüchtlingskonvention animieren. Experten,
Staatenvertreter und Vertreter regionaler Organisationen und des UNHCR
diskutierten in zahlreichen Treffen aktuelle Fragen des Flüchtlingsrechts und
gaben Empfehlungen ab136.
Im Dezember 2001 trafen sich die Vertragsstaaten der Konvention und des
Protokolls von 1967 zu einem Ministertreffen in Genf. Die Staaten verabi
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bestätigten, die Verpflichtungen gemäss der Flüchtlingskonvention und des

134 Allain, IJRL 2001, 544 ff. vertritt darüber hinaus die Meinung, dass der Sicherheitsrat
mit der Resolution beabsichtigte, Art. 1 F lit. b) GFK insofern zu ändern, als dass fortan
auch Personen, die schwerer politischer Straftaten verdächtigt würden, vom Schutz
der Genfer Flüchtlingskonvention ausgeschlossen werden könnten. Dieser Meinung ist
jedoch nicht zu folgen, siehe zu Art. 1 F lit. b) und lit. c) GFK noch ausführlich unten §12.
II.B-C.
135 S. in diesem Zusammenhang auch Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 197.
136 Die Resultate dieser Beratungen wurden anschliessend veröffentlicht in: Feller/ Türk/
Ni l
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äischen Sekundärrechts im 3. Teil entsprechend miteinbezogen werden.
40

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An diese Erklärung anknüpfend verabschiedetet das Exekutivkomitee 2002
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“138, welche ein Aktionsprogramm enthält, um den internationalen Schutz von Flüchtlingen zu stärken.
Im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung unter gleichzeitiger
Einhaltung der Vorgaben der Flüchtlingskonvention hält die Agenda fest:
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towards their realization, under this overall goal:

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4. Exclusion of those undeserving of international refugee protection, including
those guilty of terrorist acts
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but also that abuse of the asylum channel must be prevented, States to put in
place measures, with appropriate legal safeguards, to give effect to the exclusion clauses of the Convention, which might include the following: incorporation of the exclusion clauses of the Convention into national legislation; closer
cooperation and improved information sharing between immigration/asylum
authorities, law enforcement authorities, and, where appropriate, UNHCR; and
priority processing of asylum applications by expert personnel where there is a
suspicion that the claimant might fall under Article 1 F of the 1951 Convention.
–

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any well-founded claim to refugee status by family members of individuals
j
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i . [ ... ]“

137 Declaration of States Parties to the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to
the Status of Refugees, enthalten in: Report of the Ministerial Meeting of States Parties
to the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, UN
Doc. HCR/MMSP/2001/10.
138 EXCOM, Agenda for Protection, Addendum, UN Doc. A/AC.96/965/Add.1.
41

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Seit Verabschiedung der Resolution 1373 (2001) sind bald 15 Jahre vergangen. Die Angst der Öffentlichkeit, dass die Aufnahme von Flüchtlinge ein
immanentes Sicherheitsrisiko mit sich bringt, nationale Asylsysteme von
international agierenden kriminellen Organisationen und Terroristen missbraucht werden und die Aufnahmestaaten einer stetig wachsenden Gefahr
terroristischer Anschläge ausgesetzt sind, scheint seither mit jedem weiT
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Bali in 2002, die Anschläge auf die Pendlerzüge in Madrid in 2004, auf die
Londoner U-Bahn 2005 oder die jüngsten Terroranschlägen in Beirut und
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Politikern weiter geschürt und bestätigt zu werden.
Der UN-Sicherheitsrat hat seit 2001 die Massnahmen zur
Terrorismusbekämpfung weiter ausgebaut, in zahlreichen Resolutionen jedoch
auch stets wiederholt und betont, dass die Staaten sicherstellen müssen, dass alle
Massnahmen der Terrorismusbekämpfung im Einklang mit ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen, insbesondere den internationalen Menschenrechten,
dem Flüchtlingsrecht und dem humanitären Völkerrecht, stehen139.
Im Nachgang zu den Terroranschlägen in der zweiten Hälfte von 2015 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 2249 (2015)140 und verurteilte die
terroristischen Angriffe aufs Schärfste. Anders als Resolution 1373 (2001) enthält diese Resolution jedoch keine Massnahmen oder Hinweise, welche auf
eine mutmassliche Verbindung zwischen Flüchtlingen oder Asylsuchenden
und Terroristen hindeuten würden.
Auch das UNHCR hat in den letzten 15 Jahren jegliche Versuche, Flüchtlinge
und Asylsuchende für die Anschläge verantwortlich zu machen, verurteilt und stattdessen in Erinnerung gerufen, dass Flüchtlinge Opfer von
Menschenrechtsverletzungen, Krieg und Terrorismus und nicht deren
Ursache sind141. Nichtsdestotrotz würde man die Sicherheitsbedenken
der Staaten ernstnehmen und entsprechende Massnahmen ergreifen; kein Asylsystem sei absolut missbrauchssicher. In Situationen eines
139 Vgl. anstatt vieler nur UN-Sicherheitsrat, Resolution 1456 (2003), UN Doc. S/
Res/1456(2003), Ziff. 6; Resolution 1624 (2005), UN Doc. S/Res/1624(2005), Ziff. 4.
140 UN-Sicherheitsrat, Resolution 2249 (2015) vom 20. November 2015, UN Doc. S/
Res/2249(2015).
141 S. z.B. die Pressemitteilung vom 17. November 2015, UNHCR, After Paris Attacks,
Refugees should not be turned into scapegoats, im Internet erhältlich unter: http://www.
unhcr.org/564b097e6.html (zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
42

§) . F ü

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Massenzustroms von Flüchtlingen und Migranten seien zudem auf der operationellen Ebene Schritte zu ergreifen, um sicherzustellen, dass mutmassliche
Sicherheitsrisiken durch vom Flüchtlingsschutz auszuschliessende Personen
möglichst früh erkannt würden142.

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Mit der Genfer Flüchtlingskonvention und dem Protokoll von 1967 besteht
für den Flüchtlingsschutz im Rahmen der Vereinten Nationen ein Regelwerk,
dass den Staaten erlaubt, auf mögliche Sicherheitsgefährdungen durch
Flüchtlinge und Asylsuchende vor und nach der Anerkennung angemessen
zu reagieren143.
Vom Schutz der Vereinten Nationen, wie er durch das UNHCR gewährleistet wird, ausgeschlossen sind Personen, die aufgrund ihres früheren
Verhaltens dieses Schutzes unwürdig sind. Gleichzeitig soll der Ausschluss
dieser Personen sicherstellen, dass eine Person nicht durch die Stellung eines
Schutzgesuches der Strafverfolgung für tatsächlich begangene Verbrechen
entgehen kann.
Die Generalversammlung, der Sicherheitsrat sowie die Vertragsstaaten
der Genfer Flüchtlingskonvention und des Protokolls von 1967 haben die
Bedrohung durch den internationalen Terrorismus anerkannt und auch eine
Verbindung zum Flüchtlingsrecht hergestellt. Gleichzeitig haben sie jedoch
allesamt die Mechanismen zum Schutz der Sicherheit auch angesichts der
neuen Bedrohungen durch den internationalen Terrorismus für ausreichend
erklärt.

142 Zum Ganzen s. etwa UNHCR, Address by Erika Feller, Assistant High Commissioner
(Protection), UN Counter-Terrorism Committee, 19. Mai 2011, auf dem Internet erhältlich
unter: http://www.unhcr.org/4ddf594a9.pdf (zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
143 Vgl. oben §4.IV.C.
43

§ . c i l I
Flüchtlingsschutzes und der Schutz
der öffentlichen Sicherheit

Obwohl die Genfer Flüchtlingskonvention und das Protokoll von 1967 bis
heute die wichtigsten internationalen Verträge zum Flüchtlingsschutz
geblieben sind, haben sich auch regionale Organisationen mit der Thematik
befasst und auf der Grundlage der Flüchtlingskonvention teils weitergehende
Instrumente verabschiedet 144 .

I. F ü

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Die Ausarbeitung der Konvention über bestimmte Aspekte der
Flüchtlingsprobleme in Afrika (OAU-Konvention)145 geht auf eine Konferenz
der O
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(OAU) in Zusammenarbeit mit dem UNHCR
und weiteren Beteiligten im Jahre 1967 zurück 146.
Die O
) )A
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wurde 1963147 in Addis Abeba, Äthiopien,
mit dem Ziel gegründet, die Einheit und Solidarität der afrikanischen
Staaten zu fördern, ihre Kooperation zu verstärken, noch kolonisierten afrikanischen Staaten zur Unabhängigkeit zu verhelfen und als eine

144 Vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 37.
145 Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa (im Folgenden:
OAU-Konvention) vom 10.07.1969, verfügbar im Internet unter: http://www.au.int/en/
treaties/oau-convention-governing-specific-aspects-refugee-problems-africa (zuletzt
besucht am 16. Dezember 2015).
146 Zu den
)
s. ausführlich Arboleda, IJRL 1991, 191 ff.; vgl. auch Mubiala,
L C
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l’OUé, ; M
,
.
147 Charter of the Organisation of African Unity, 25.5.1963, verfügbar im Internet unter:
http://www.au.int/en/treaties/oau-charter-addis-ababa-25-may-1963 (zuletzt besucht
am 16. Dezember 2015)
44

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einheitliche Stimme des Kontinents zu agieren148. Die OAU wurde 2002 durch
ihre Nachfolgeorganisation, die A
)U
(AU)149, ersetzt.
An der besagten Konferenz wurde festgehalten, dass die angesichts
der Flüchtlingsprobleme im Nachkriegseuropa ausgearbeitete Genfer
Flüchtlingskonvention mit ihrer individualisierten Herangehensweise zur
Flüchtlingsanerkennung keine angemessene Lösungen für die Flüchtlingskrise auf dem afrikanischen Kontinent biete150. Die Konferenz empfahl daher die Verabschiedung eines regionalen Vertrages, welcher den
spezifischen regionalen Problemen angemessen Rechnung tragen und die
GFK und das Protokoll von 1967 entsprechend ergänzen würde151. Die OAUFlüchtlingskonvention wurde schliesslich am 10. September 1969 verabschiedet und trat am 20. Juni 1974 in Kraft.
A. D i i i

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In der Präambel der OAU-Konvention werden die GFK und das Protokoll von
1967 als Grundlage des internationalen Flüchtlingsschutzes anerkannt152. Die
Konvention übernimmt anschliessend in Art. 1 Abs. 1 mit einigen sprachlichen Änderungen die Definition von Art. 1 A (2) GFK ohne deren geographischen Einschränkung.
Da die meisten Flüchtlinge auf dem afrikanischen Kontinent jedoch nicht
vor gezielter politischer Verfolgung, sondern vor den Auswirkungen nationaler Befreiungskämpfe und regionaler Konflikte auf der Flucht waren153, wurde
eine Anpassung des Flüchtlingsbegriffs der GFK als unabdingbar erachtet154 .
Art. 1 Abs. 2 OAU-Konvention erklärt daher ebenfalls zu Flüchtlingen

148 Art. II Ziff. 1 OAU-Charter.
149 Constitutive Act of the African Union, 7.11.2000, verfügbar im Internet unter: http://
www.au.int/en/treaties/constitutive-act-african-union (zuletzt besucht am 16.
Dezember 2015).
150 So auch Arboleda, Refugee Definition, IJRL 1991, 188. Zu den Hintergründen der
Flüchtlingskrise in Afrika siehe Arboleda, IJRL 1991, 190; Van Garderen/ Ebenstein,
Regional Developments: Africa, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 4–10.
151 V l. M i l , L C
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l’OUé,
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152 OAU-Konvention, Präambel Ziff. 9.
153 é l
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Arboleda, IJRL 1991, 186 m.w.H., 190 f.
154 V l. M i l , L C
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l’OUé,
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45

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ination or events seriously disturbing public order in either part or the whole of
his country of origin or nationality, is compelled to leave his place or habitual
residence in order to seek refuge in another place outside his country of origin or
residence.“

Die Konvention anerkennt durch diese Erweiterung als erster internationaler Vertrag die Ursachen für massive Flüchtlingsströme an und erklärt
Personen aufgrund der objektiven Bedingungen in ihrem Herkunftsstaat zu
Flüchtlingen155 .
Di E lö
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GFK
ü
é . é . li . è–
e)) und um zwei weitere Gründe ergänzt156. Art. 1 Abs. 5 enthält schliesslich
Gründe, aufgrund derer eine Person vom Anwendungsbereich der Konvention
ausgeschlossen sein soll157.
Erfüllt eine Person die Voraussetzungen von Art. 1, sind ihr die in der OAUKonvention und in der GFK enthaltenen Rechte zu gewähren.
B. B

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Der OAU war es ein wichtiges Anliegen, zu verhindern, dass die Gewährung
von Asyl die Beziehungen zwischen den afrikanischen Staaten beeinträchtigen und ihrerseits zu neuen Spannungen führen würde. Die OAU-Konvention
hat daher die Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit der GFK
übernommen und in diesem Sinne zusätzlich verschärft 158:
– Die Erlöschensgründe der GFK wurden um sicherheitsrelevante
Tatbestände ergänzt: Der Schutz soll gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. f) auch
dann erlöschen, wenn ein Flüchtling nach seiner Anerkennung ausserhalb des Aufnahmestaates ein schweres nicht-politisches Verbrechen
begeht. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. g) erlischt der Schutz ebenfalls, wenn ein
155 Vgl. Arboleda, IJRL 1991, 194; Rwelamira, IJRL 1989, 558 f.; Marugg, 172 f.; Van Garderen/
Ebenstein, Regional Developments: Africa, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz.
20. Zu der Bedeutung dieser Definition und spezifischen Anwendungsproblemen
s. Arboleda, 195 ff.; s. auch Hathaway, Refugee Status 1st edition, 17 ff.; Van Garderen/
Ebenstein, Regional Developments: Africa, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 46
ff.
156 Siehe dazu sogleich §5.I.B.
157 Zu den Ausschlussgründen s. sogleich §5.I.B.
158 V l. M i l , L C
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l’OUé,
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46

§) . R

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anerkannter Flüchtling die Ziele und den Zweck der OAU-Konvention
verletzt hat 159 .
– Die Ausschlussgründe der GFK wurden vollständig übernommen (Art. 1
Abs. 5, lit. a), b) und d)). In Analogie zu Art. 1 F lit. c) GFK sind von der
Anerkennung als Flüchtling ebenfalls jene Personen ausgeschlossen, die
sich Handlungen zuschulde kommen liessen, die sich gegen die Ziele und
Grundsätze der OAU richten (Art. 1 Abs. 5 lit. c)).
– Art. 2 GFK wurde in Art. 3 OAU-Konvention übernommen und ergänzt.
Jeder Flüchtling ist ausdrücklich verpflichtet, sich jeglicher gegen einen
anderen OAU-Mitgliedstaat gerichteten subversiven Aktivitäten zu
l
é . é . l
S .D B i
„subversive activities“ ist nicht genauer definiert und gibt den Staaten einen grossen
Ermessensspielraum. Das Verhältnis von Art. 3 zu den sicherheitsrelevanten Erlöschensgründen in Art. 2 ist zudem nicht vollständig geklärt 160.
Die Frage, ob sog.
)
, die ihr Land verlassen hatten, um sich
gegen die Kolonialregierungen in Afrika zu wehren, von diesem Verbot
erfasst werden, wurde ausführlich diskutiert. Man kam zum Schluss, dass
die
)
Anrecht auf Asylgewährung hatten, allerdings nur
sofern sich ihre Aktivitäten gegen die Kolonialregierungen und die weissen Minderheitsregierungen richteten, da dieser Kampf mit den Zielen und
Grundsätzen der OAU vereinbar sei161.
– Die Aufnahmestaaten ihrerseits sind verpflichtet, Massnahmen zu
ergreifen, um Angriffe auf andere OAU-Staaten durch Flüchtlinge auf
ihrem Staatsgebiet zu verhindern (Art. 3 Abs. 2 OAU-Konvention).
Bemerkenswerterweise sind nicht nur gewalttätige Angriffe, sondern
„é i “ über die Presse und das Radio zu verhindern.
– Aus Sicherheitsgründen sind die Staaten im Weiteren verpflichtet,
Flüchtlinge möglichst nicht direkt an der Grenze zu ihrem Herkunftsstaat
anzusiedeln (Art. 2 Abs. 6 OAU-Konvention).

159 Auch in diesen beiden Fällen ist jedoch das in Art. 2 Abs. 3 OAU-Konvention enthaltene
sowie das menschenrechtlich geltende R
-Verbot zu beachten.
160 Vgl. Rwelamira, IJRL 1989, 561; Van Garderen/ Ebenstein, Regional Developments: Africa,
in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 32 ff.
161 Vgl. Arboleda, IRJL 1991, 197; Rwelamira, IJRL 1989, 559.
47

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C. F i
Zusammenfassend kann zum Flüchtlingsschutz und dem Schutz der
öffentlichen Sicherheit in Afrika festgehalten werden, dass das regionale
Schutzsystem auf den Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention und
des Protokolls von 1967 basiert und dieses ergänzt. Der Anwendungsbereich
der OAU-Konvention erfasst in Erweiterung des Flüchtlingsbegriffs der GFK
auch Personen, die nicht von individueller Verfolgung bedroht sind, sondern
vor kriegerischen Unruhen fliehen.
Die Bestimmungen zum Schutz der Sicherheit wurden im Vergleich zur
GFK ebenfalls erweitert, um insbesondere zu verhindern, dass Flüchtlinge
vom Gaststaat aus gegen die Regierung ihres Herkunftsstaates gerichtete
Handlungen unternehmen, die die friedlichen Beziehungen der OAU-Staaten
gefährden könnten.

II. F ü

L

Der Schutz von Flüchtlingen in Lateinamerika hat eine lange Tradition und
ist Gegenstand zahlreicher Abkommen162. Die Abkommen unterscheiden
typischerweise zwischen diplomatischem Asyl “
)
)
) ) ) 163
)
)
) ) )
)
)
“ ) und territorialem Asyl “
)
)
)
)
) ) )
)
)
“164).
Im Rahmen beider Konzepte werden nur Personen als Flüchtlinge anerkannt,
die aufgrund ihrer politischen Ansichten oder Aktivitäten verfolgt werden165 .
Die lateinamerikanischen Flüchtlingskonventionen sind von der Grundidee
geprägt, dass Asyl in der Regel in individuellen Fällen gewährt wird, sofern
eine Reihe eng definierter Bedingungen erfüllt ist 166.
162 Zu nennen sind insbesondere der Montevideo Treaty on International Penal Law,
23.1.1889, die Havana Convention on Asylum, 20.2.1928, die Montevideo Convention
on Political Asylum, 26.12.1933, der Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge,
4.8.1939, die Caracas Convention on Territorial Asylum und die Caracas Convention on
Diplomatic Asylum, 28.3.1954, alle in OAS Official Records, OEA/Ser.X/1, Treaty Series
34, im Internet auch unter www.unhcr.org/refworld; s. dazu Gros Espiell/ Picado/
Valladares Lonza, IJRL 1990, 90 f.; Arboleda, IRJL 1991, 197 ff.; Piovesan/ Jubilut, Regional
Developments: Americas, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 28 f.
163 Arboleda, IRJL 1991, 198, Fn. 55 m.N.
164 Arboleda, IRJL 1991, 198, Fn. 55 m.N.
165 Vgl. Arboleda, IRJL 1991, 198.
166 Vgl. Arboleda, IRJL 1991, 199 m.w.N.
48

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Diese Bestimmungen erwiesen sich jedoch als gänzlich ungeeignet, um
auf die grossen Flüchtlingsströme der 1960er und 1970er Jahre zu reagieren.
Nach anfänglicher Skepsis ratifizierten viele lateinamerikanische Staaten
die Genfer Flüchtlingskonvention und das Protokoll von 1967, jedoch boten
auch diese Regelwerke angesichts der massiven Fluchtbewegungen anfangs
der 1980er Jahre keine angemessene Lösung für diese Probleme167. 1984 trafen sich daher die Regierungsvertreter von zehn Staaten und Experten in
Cartagena, Kolumbien, und verabschiedeten die C
)D
) )
R
) (im Folgenden: C
-Erklärung)168, welche die bisher umfassendste Definition des Flüchtlingsbegriffs enthält. Die Erklärung ist zwar
rechtlich nicht bindend, bestätigt aber in Lateinamerika als völkergewohnheitsrechtlich geltende Regeln zur Flüchtlingsanerkennung. 1985 rief die
Generalversammlung der Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS)
ihre Mitgliedstaaten auf, die Flüchtlingsdefinition der C
-Erklärung
in ihren nationalen Gesetzgebungen umzusetzen169.
A. D i i i

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Die C
-Erklärung ist das erste Dokument, welches für lateinamerikanische Staaten Regeln im Falle eines Massenzustroms von Flüchtlingen
niederlegt 170. Nach dem Vorbild der erweiterten Flüchtlingsdefinition der
OAU-Konvention empfahlen die an der Konferenz teilnehmenden Staaten,
dass als Flüchtling auch Personen anerkannt werden sollen,
“[ ... ]
l
i
i li ,
threatened by generalized violence, foreign aggression, internal conflicts, massive violation of human rights or other circumstances which have seriously disli
.“171

167 Vgl. Arboleda, IRJL 1991, 199 f.; Marugg, 176 ff.
168 Cartagena Declaration on Refugees, Annual Report of Inter-American Commission on
Human Rights 1984–85, OEA/Ser. L/II.66, doc. 10, rev. 1, 190–193.
169 Vgl. Hathaway, Refugee Status 1st edition, 20. Obwohl die Konferenz von 1984 nicht offiziell im Rahmen der OAS abgehalten wurde, entspricht die Flüchtlingsdefinition der
Cartagena Erklärung zudem dem Vorschlag, den die Interamerikanische Kommission
für Menschenrechte der Generalversammlung der OAS in ihren Jahresberichten 1982
und 1983 vorgeschlagen hatte; vgl. Arboleda, IRJL 1991, 203 f.
170 Vgl. Arboleda, IRJL 1991, 189.
171 Cartagena Declaration, III.3.
49

§) . R

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Um als Flüchtling anerkannt zu werden, muss die schutzsuchende Person
somit zwei Bedingungen erfüllen: Ihr Leben, ihre Sicherheit oder ihre
Freiheit muss bedroht sein (individuelles Kriterium) und diese Bedrohung
muss auf einen der fünf genannten Gründe im Herkunftsstaat zurückzuführen sein (objektives Kriterium)172. Als fluchtverursachende objektive Bedingungen im Herkunftsstaat werden weitergehend als in der
OAU-Konvention und zum ersten Mal in einem internationalen Dokument
auch Situationen allgemeiner Gewalt, interne bewaffnete Konflikte und massive Menschenrechtsverletzungen anerkannt 173.
Die C
-Erklärung regelt keine zusätzlichen Statusrechte, sondern verweist diesbezüglich auf die Genfer Flüchtlingskonvention. Das
R
-Verbot wird in der Erklärung allerdings ausdrücklich als ius
-Norm anerkannt 174 . Schutzsuchende Personen sind zudem auf menschenrechtlicher Ebene zusätzlich durch das umfassende R
-Verbot
von Art. 22 (8) AMRK geschützt.
B. B

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Die C
-Erklärung enthält keine Bestimmungen zum Schutz der
öffentlichen Sicherheit. Da sie allerdings auf der Grundlage der Genfer
Flüchtlingskonvention den Flüchtlingsbegriff erweitert, kann festgehalten
werden, dass die Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit der
GFK auch in Lateinamerika weiterhin massgebend sind.
Die vorgängigen lateinamerikanischen Abkommen schliessen von der
Asylgewährung in der Regel ausdrücklich jene Personen aus, die eines
nicht-politischen Verbrechens angeklagt oder dafür von ordentlichen
Gerichten verurteilt worden sind175 . Von der Anerkennung als Flüchtling
ebenfalls ausgeschlossen sind Deserteure176.

172 Vgl. Gros Espiell/ Picado/ Valladares Lonza, Principles and Criteria, IJRL 1990,
93; Piovesan/ Jubilut, Regional Developments: Americas, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 50 ff.
173 Vgl. Arboleda, IRJL 1991, 189; Gros Espiell/Picado/Valladares Lonza, IJRL 1990, 93 ff.;
Hathaway, Refugee Status 1st edition, 20 f.; Marugg, 178 f.
174 Cartagena Declaration, III.5.
175 So z.B. in Art. 1 Havana Convention on Asylum 1928; Art. 1 Montevideo Convention on
Political Asylum 1933; Art. 3 Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge 1939;
Art. III Caracas Convention on Diplomatic Asylum 1954.
176 So z.B. in Art. 1 Havana Convention on Asylum 1928; Art. 1 Montevideo Convention on
Political Asylum 1933; Art. III Caracas Convention on Diplomatic Asylum 1954.
50

§) . R

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Um den humanitären Charakter der Asylgewährung zu bewahren, haben
die Staaten sich im Weiteren verpflichtet, zu verhindern, dass sich auf
ihrem Staatsgebiet aufhaltende Flüchtlinge gegen deren Herkunftsstaaten
gerichtete Verbrechen begehen177. Um dies zu gewährleisten sehen einige
Abkommen vor, dass der Herkunftsstaat der Flüchtlinge vom Aufnahmestaat
verlangen kann, die Flüchtlinge in einem angemessenen Abstand von der
Grenze unterzubringen und notfalls zu internieren178. Ein Abkommen enthält
ein Verbot für Flüchtlinge, im Aufnahmestaat Juntas oder Gruppierungen mit
dem Ziel zu gründen, in einem der Vertragsstaaten zur Störung der öffentlichen Ordnung aufzurufen oder diese zu fördern179.
C. F i
Zusammenfassend kann zum Flüchtlingsschutz und dem Schutz der öffentlichen Sicherheit in Lateinamerika festgehalten werden, dass durch die
C
-Erklärung der Anwendungsbereich der GFK massgeblich erweitert wurde, um der Problematik eines Massenzustroms von Flüchtlingen aufgrund allgemeiner Gewalt zu begegnen.
Die C
-Erklärung regelt keine Statusrechte und verweist lediglich
auf die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention. Somit sind die in
der GFK vorgesehenen Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
auch in Lateinamerika massgebend.
Die früheren lateinamerikanischen Abkommen sind in ihrem Anwendungsbereich meist auf politisch verfolgte Personen beschränkt. Zum Schutz
der Sicherheit der Aufnahme, insbesondere aber auch der Herkunftsstaaten
sehen diese Abkommen gewisse Beschränkungen für politische Aktivitäten
im Gaststaat sowie Präventionspflichten des Gaststaates bezüglich gegen den
Herkunftsstaat gerichtete Angriffe vor.

III. d
c

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Verbindung zwischen seinen Mitgliedern zum Schutze und zur Förderung
177 Vgl. z.B. Art. 16 Montevideo Treaty on International Penal Law 1889; Art. 11 Montevideo
Treaty on Asylum and Political Refuge 1939.
178 Vgl. z.B. Art. 13 Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge 1939; Art. 9 Caracas
Convention on Territorial Asylum 1954.
179 Art. 12 Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge 1939.

51

§) . R

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der Ideal und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, herzustellen und
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“180. Die Satzung des
Europarates trat am 3. August 1949 in Kraft. Zurzeit sind 47 Staaten Mitglieder
des Europarates181.
Der Europarat hat sich bereits sehr früh mit dem Schutz von Flüchtlingen
und Asylsuchenden in Europa befasst und stets betont, dass ein gemeinsames
Vorgehen der Mitgliedstaaten notwendig und eine europäische Lösung für
das Flüchtlingsproblem zu finden sei182.
In zahlreichen Empfehlungen und Resolutionen haben die Parlamentarische
Versammlung und das Ministerkomitee die europäischen Staaten wiederholt zur Entwicklung und Verabschiedung gemeinsamer Schutzstandards
bei der Umsetzung der Flüchtlingskonvention, zur Harmonisierung der
nationalen Asylverfahren und der Respektierung der Menschenrechte von
Asylsuchenden und Flüchtlingen aufgerufen183.
A. Di D i i i

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Im Rahmen des Europarates wurde kein eigenständiges, bindendes Instrument
zum Flüchtlingsschutz verabschiedet, welches den Flüchtlingsbegriff der
Genfer Flüchtlingskonvention ändern oder erweitern würde184 .
Die Organe des Europarates haben sich jedoch verschiedentlich mit Personen
befasst, die internationalen Schutzes bedürfen, obwohl sie nicht von der
Genfer Flüchtlingskonvention erfasst oder von den nationalen Behörden trotz
Erfüllen der Bedingungen der GFK nicht als Flüchtlinge anerkannt werden.
Auch im Bezug auf diese Personen haben die Parlamentarische Versammlung
und das Ministerkomitee in rechtlich nicht bindenden Empfehlungen grundsätzlich einen Schutzanspruch bejaht und die Mitgliedstaaten zu einer grosszügigen Schutzgewährung aufgerufen:
– Die Situation von Personen, die nicht als Flüchtlinge anerkannt
wurden, obwohl sie die Bedingungen von Art. 1 A (2) GFK erfüllen
180 Satzung des Europarates, SEV Nr. 1, SR 0.192.030, Art. 1 lit.a).
181 Stand: Dezember 2015; s. http://www.coe.int/en/web/about-us/our-member-states
(zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
182 So bereits in COE-PA, Resolution 28 (1953), 13.05.1953; vgl. zu den Tätigkeiten des
Europarates in diesem Bereich siehe auch Gilbert, EJIL 2004, 984 ff.; Marugg, 173 ff.; Klug,
Regional Developments: Europe, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 9–11
183 Vgl. Lavanex, Europeanisation, 76 ff.; Grahl-Madsen, Vol. I, 18.
184 Vgl. Hathaway, Refugee Status 1st edition, 21; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 23.
52

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185
Parlamentarischen Versammlung in den Mitgliedstaaten verbessert
werden. Die Versammlung rief die Staaten auf, den Flüchtlingsbegriff der
GFK grosszügig anzuwenden.
– Bezüglich Personen, die aufgrund von Krieg, inneren Unruhen oder
Gewalt aus ihrem Land fliehen mussten, empfahl die Parlamentarische
Versammlung in der Empfehlung 1348 (1997)186 den Mitgliedstaaten
die Verabschiedung gemeinsamer Richtlinien zur temporären
Schutzgewährung. Die Mitgliedstaaten sind aufgerufen, diesen Personenkategorien zeitlich beschränkt internationalen Schutz zu gewähren,
obwohl sie die Flüchtlingsdefinition der GFK nicht erfüllen. Das
Ministerkomitee bestätigte diese Auffassung in seiner Empfehlung
è 187.
– Im Bezug auf in ihrem eigenen Land vertriebene Personen empfahl das
Ministerkomitee den Mitgliedstaaten in seiner Empfehlung (2006) 6188
die Beachtung der UN) G
)
) )
)
) und rief sie auf, sicherzustellen, dass die in der EMRK verankerten
Rechte auch diesen Personen gewährt werden. Die Mitgliedstaaten sollen
zudem angesichts der völkerrechtlichen Schutzlücke für diese Personen,
die Ausarbeitung zusätzlicher internationaler Instrumente in Betracht
ziehen.
– Subsidiärer Schutz soll gemäss der Empfehlung (2001) 18 des
Ministerkomitees189 denjenigen Personen gewährt werden, die in ihrem
Heimatstaat von Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Strafe
oder Behandlung bedroht sind, deren Leben, Sicherheit oder Freiheit im
Heimatstaat aufgrund unterschiedsloser Gewalt oder einem bewaffneten

185 COE-PA, Recommendation 773 (1976) on the situation of de facto refugees, 26.01.1976;
vgl. Marugg, 175.
186 COE-PA, Recommendation 1348 (1997) on the temporary protection of persons forced to
flee their country, 07.11.1997; s. dazu Tessenyi, Massive Refugee Flows, 497 f.
187 COE-CM, Recommendation (2000) 9 to member states on temporary protection,
03.05.2000; s. dazu die Analyse der Empfehlung bei Tessenyi, Massive Refugee Flows,
499 ff.; Gilbert, EJIL 2004, 986. Siehe ferner die vom Ministerkomitee anlässlich des
Kosovokrieges verabschiedeten Grundsätze, COE-CM, Conclusions of the CAHAR on
Kosovo, 27.04.1999; dazu Tessenyi, Massive Refugee Flows, 495 ff.
188 COE-CM, Recommendation (2006) 6, 05.04.2006.
189 COE-CM, Recommendation (2001) 18 to member states on subsidiary protection,
27.11.2001.
53

§) . R

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Konflikt bedroht sind, oder die aufgrund sonstiger Gründe nicht in ihr
Herkunftsstaat zurückgeschickt werden können.
Die Empfehlung der Gewährung subsidiären Schutzes an einzelne
Personen, die aufgrund bestimmter Umstände nicht in ihren Heimat- oder
Herkunftsstaat zurückkehren können, wiederholt und bestätigt die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
(EGMR) zu den Artikeln 2 und 3 der Europäischen Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK)190.
Gemäss der besagten ständigen Rechtsprechung kommt das Folterverbot
nach Art. 3 EMRK und das Recht auf Leben nach Art. 2 EMRK auch im
Rahmen von Auslieferungen191, Ausweisungen192 und Kettenabschiebungen193
zum Zuge. Den Vertragsstaaten ist es somit verboten, einen Ausländer in
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für die Annahme vorliegen, dass der Ausländer in diesem Land einem tatä li
Ri ik “194 einer Art. 3 oder Art. 2 zuwiderlaufenden Behandlung
ausgesetzt wäre. Dabei muss diese Behandlung nicht zwingend dem jeweiligen Staat zuzurechnen sein; alleiniger Anknüpfungspunkt ist vielmehr
die objektive Gefahr einer menschenrechtswidrigen Behandlung im Sinne

190 Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SEV Nr.
5, SR 0.101.
191 Erstmals anerkannt in EGMR, Soering gg. Vereinigtes Königreich, Serie A 161, Nr.
/ ,
Ü
i : E GRZ
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Käli /Kü li, U i
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Menschenrechtsschutz, Rz. 1446 ff. (1451).
192 Si
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F ll
i l
Ü
li k i Käli /Kü li,
Universeller Menschenrechtsschutz, Rz 1451 ff.; Bossuyt, Protection internationale, 249 ff.; umfassend C.W. Wouters, Legal Standards for the Protection against
Refoulement, 2009, 187 ff. Zum internationalen Fallrecht s. anstatt vieler Kälin/
Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, Rz. 1455 f.; umfassend C.W. Wouters, Legal
Standards for the Protection against Refoulement, 2009, 359 ff. (UNO-Pakt II), 425 ff.
(UNO-Folterkonvention).
193 EGMR, T.I. .
V i i
Kö i i , R
-III,
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(Auszüge) in: NVwZ 2001, 301–304.
194 V l. EGMR, S i
. U i Ki
,S i é ,N .
/ ,
Ü
in: EuGRZ 1989, 314 (319), Rz. 91; EGMR, Cruz Varas et al. v. Sweden, Serie A 201, Nr.
15576/89, Rz. 75; EGMR, Vilvarajah et al. v. United Kingdom, Serie A 215, Nr. 13163/87,
13164/87, 13164/87; 13447/87, 13448/87, Ziff. 107; EGMR, Chahal v. United Kingdom,
Reports 1996-V, Rz. 97, 107; EGMR, T.I. v. United Kingdom, Reports 2000-III, Rz. 1, deutÜ
é ü i : NV Z
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54

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des Art. 3 EMRK 195 . Die trotz des Bestehens einer solchen Gefahr erfolgende
Auslieferung, Ausweisung oder Abschiebung ist als Verletzung der eigenen
Konventionsverpflichtungen des jeweiligen Vertragsstaates anzusehen196.
Durch diese Auslegung der Artikel 2 und 3 EMRK ist im Vergleich zum
Anwendungsbereich der GFK eine faktische Erweiterung der Schutzgewährung in Europa erfolgt. Allerdings beschränkt sich der Schutzanspruch der
P
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“i j
ili
Staat, solange die Gefahr im Herkunftsstaat fortbesteht. Statusrechte der
Personen, denen solch subsidiärer Schutz gewährt werden soll, sind abgesehen vom Diskriminierungsverbot in Art. 14 EMRK in der EMRK nicht geregelt.
Insbesondere lässt sich aus der EMRK auch kein Anspruch auf Ausstellung
eines Aufenthaltstitels herleiten. Die subsidiäre Schutzgewährung gemäss
Art. 2 und 3 EMRK ist daher eindeutig weniger vorteilhaft als die Anerkennung als Flüchtling im Sinne der Flüchtlingskonvention.
B. B i
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Rahmen der internationalen Schutzgewährung

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Im Rahmen der verabschiedeten Empfehlungen und Resolutionen zum
Flüchtlingsschutz gibt es keine ausdrücklichen Bestimmungen zum Schutz
der öffentlichen Sicherheit. Dies ist jedoch wohl darauf zurückzuführen, dass
diese Instrumente nicht darauf angelegt sind, ein neues Regime der internationalen Schutzgewährung zu etablieren, sondern vielmehr die Staaten zur
Kooperation und Harmonisierung der nationalen Gesetzgebungen aufrufen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich hingegen ausführlich mit dem Schutz der öffentlichen Sicherheit im Rahmen des auf Art. 2
und 3 EMRK basierenden Rückschiebungsschutzes befasst.
197
In C
) .) V
) Kö
ging es um die Frage, ob die
Ausschaffung eines mutmasslichen Terroristen nach Indien Art. 3 EMRK
verletzten würde. Das Vereinigte Königreich vertrat die Auffassung, dass der

195 EKMR, Altun v. Germany, Nr. 10308/83, YB 1983, 164; EGMR, Chahal v. United Kingdom,
Reports 1996-V; EGMR, Ahmed v. Austria, Reports 1996-VI; EGMR, H.L.R. v. France,
Reports 1997-III. S. dazu auch Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, Rz 1451
ff.; Kälin, ASYL 1997/1, 3 (4); Hailbronner, Subsidiary protection, 7 ff.
196 Vgl. zum Ganzen aus der Literatur etwa Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, Rz. 1450 ff.; Maassen, Asylbewerber im Völkerrecht, 106 f.; ausführlich
Hartl, Refoulementverbot, 39 ff.; McAdam, Complementary Protection, 136 ff.
197 EGMR, Chahal v. United Kingdom, Reports 1996-V.
55

§) . R

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Beschwerdeführer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle198, und
hatte daher gegen ihn eine Ausweisungsentscheidung erlassen und ihn in
Haft genommen. Der darauf hin gestellte Asylantrag des Beschwerdeführers
war von den nationalen Behörden abgelehnt worden199. Vor dem Gerichtshof
vertrat das Vereinigte Königreich die Auffassung, dass die Garantie von
Art. 3 EMRK nicht absoluter Natur sei. Den Staaten sei es im Rahmen des
Rückweisungsschutzes gemäss Art. 3 erlaubt, die von der Person ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit gegen die im Herkunftsstaat
drohende Behandlung abzuwägen200. Obwohl der Gerichtshof die grossen
Herausforderungen der Terrorismusbekämpfung für die Staaten anerkannte,
folgte er der britischen Auffassung nicht. Art. 3 EMRK gelte absolut und könne
auch nicht aus Gründen der nationalen Sicherheit eingeschränkt werden201.
„ . [ ... ] é i l
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ii
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permissible under Article 15 even in the event of a public emergency threatening
li
i . [ ... ]
80. The prohibition provided by Article 3 against ill-treatment is equally absolute in expulsion cases. Thus, whenever substantial grounds have been shown
for believing that an individual would face a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 if removed to another State, the responsibility of the
Contracting State to safeguard him or her against such treatment is engaged in the
l i [ ... ]. I
i
,
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question, however undesirable or dangerous, cannot be a material consideration.
The protection afforded by Article 3 is thus wider than that provided by Articles
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[ ... ].“
202
In A
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war dem Beschwerdeführer der Flüchtlingsstatus
aufgrund seines wiederholten, kriminellen Verhaltens in Österreich entzogen und seine Ausweisung angeordnet worden. Österreich vertrat vor dem
Gerichtshof die Ansicht, dass die Ausweisung selbst dann keine Verletzung

198
199
200
201

Zu den genauen Gründen s. EGMR, Chahal v. United Kingdom, Rz. 30.
EGMR, Chahal v. United Kingdom, Rz. 25 ff.
EGMR, Chahal v. United Kingdom, Rz. 76.
Zu diesem Urteil s. Mathew, Resolution 1373, 21 ff.; Hartl, Refoulementverbot, 99 f.
m.w.H.; Sitaropoulos, Role and Limits of the ECtHR, 88 ff.; Bossuyt, Protection internationale, 250; Kälin, ASYL 1997/1, 4.
202 EGMR, Ahmed v. Austria, Nr. 25964/94, Urteil vom 17.12.1996, Reports 1996-VI.

56

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von Art. 3 EMRK darstellen würde, wenn tatsächlich ein echtes Risiko einer
Verfolgung im Heimatstaat von Herrn A
bestehen würde, da er für ein
schweres Verbrechen rechtmässig verurteilt worden war und eine Gefahr für
die Bevölkerung von Österreich darstelle. Der Gerichtshof bestätigte seine
Rechtsprechung in C
) und hielt fest, dass selbst unerwünschtes und
möglicherweise gefährliches Verhalten der betroffenen Person im Rahmen
der Prüfung einer möglichen Verletzung von Art. 3 EMRK nicht berücksichtigt werden dürfe203.
204
In den ähnlich gelagerten Fällen R
) .) N
und A gg.
205
N
wurden die Beschwerdeführer verdächtigt, einer extremistisch
islamischen Organisation anzugehören und für diese tätig gewesen zu sein.
Herr R
hatte in den Niederlanden vier Asylgesuche gestellt, die jedoch
allesamt abgelehnt worden waren und aufgrund der von ihm ausgehenden
Gefahr für die nationale Sicherheit wurde seine Ausweisung nach Algerien
verfügt. Herr A. hatte in den Niederlanden ebenfalls ein Asylgesuch gestellt
und seine Furcht vor Verfolgung in Lybien aufgrund seiner Zugehörigkeit zu
einer lybischen Widerstandsbewegung geltend gemacht. Das Gesuch von
A. wurde abgelehnt und seine Ausweisung nach Lybien verfügt. Die niederländischen Behörden beriefen sich dabei u.a. auf einen Bericht des nationalen Geheimdienstes, in dem der Beschwerdeführer als Mitglied eines
Netzwerkes zur Rekrutierung von Jihad-Kämpfern identifiziert wurde. Beide
Beschwerdeführer machten geltend, dass ihre Ausweisung Art. 3 EMRK verletzen würde.
Die Regierungen von Litauen, Portugal, der Slowakei und des Vereinigten
Königreichs machten in beiden Verfahren von ihrem Recht Gebrauch, an den
Verhandlung teilzunehmen. In ihren Stellungnahmen machten sie geltend,
dass die C
-Rechtsprechung im Falle einer Bedrohung durch internationalen Terrorismus geändert und geklärt werden müsse. Es müsse möglich
sein, die von der betroffenen Person ausgehende Gefahr in die Bewertung des
Risikos einer Art. 3 EMRK zuwiderlaufenden Behandlung im Heimatstaat
einzubeziehen206.

203 EGMR, Ahmed v. Austria, Rz. 40 f. Zu diesem Urteil s. Bossuyt, Protection internationale,
250 f.; Kälin, ASYL 1997/1, 4.
204 EGMR, Ramzy v. Netherlands, Nr. 25425/05, Zulässigkeitsentscheid vom 27.05.2008.
205 EGMR, A. v. Netherlands, Nr. 4900/06, Urteil vom 20.07.2010.
206 EMGR, Ramzy v. Netherlands, Rz. 130.; EGMR, A. v. Netherlands, Rz. 130; s. dazu auch
Mathew, Resolution 1373, 23, 44 ff.
57

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Der Fall R
wurde schliesslich aufgrund des unbekannten
Aufenthaltsortes des Beschwerdeführers mit Urteil vom 27. Juli 2010
von der Liste gestrichen. In A.) .) N
hatte der Gerichtshof
jedoch Gelegenheit, sich zur Thematik zu äussern. Dabei anerkannte
er zwar, dass der Kampf gegen den Terrorismus die Staaten vor eine
grosse Herausforderung stelle, hielt aber dennoch an seiner bisherigen Rechtsprechung zu der absoluten Natur des Refoulement-Verbotes
gemäss Art. 3 EMRK fest:
„E
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irrespective of the conduct of the person concerned, the Convention prohibits in
absolute terms torture and inhuman and degrading treatment and punishment
[...].“207

Verschiedene Vertragsstaaten haben im Rahmen des Kampfes gegen den
Terrorismus versucht, die Ausschaffung Verdächtiger in Länder, welche für
Folter bekannt waren, durch diplomatische Zusicherungen, dass die Person
nicht gefoltert werden würde, zu rechtfertigen. Der Gerichtshof lässt diese
Argumentation bisher nur unter grosser Zurückhaltung und nach einer sorgfältigen Prüfung des Einzelfalls zu208.
Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass im Gegensatz
zum R
-Verbot nach Art. 33 GFK, das gemäss Art. 33 Abs. 2 GFK
aus Gründen der Sicherheit des Aufenthaltslandes eingeschränkt werden
kann209, gemäss der Rechtsprechung des EGMR der Schutz des Art. 3 EMRK
absolut gilt und somit auch Personen erfasst, die vom Anwendungsbereich der
Flüchtlingskonvention gemäss Art. 1 F GFK ausgeschlossen sind oder gemäss
Art. 32 oder 33 GFK in den Verfolgerstaat ausgewiesen werden dürfen, weil
sie wegen eines besonders schwerwiegenden Verbrechens im Aufnahmestaat

207 EGMR, A. v. Netherlands, Rz. 143; so auch bereits in EGMR, Saadi v. Italy, Nr. 37201/06,
Urteil vom 28.02.2008, Rz. 137; EGMR, A. and others v. United Kingdom, Nr. 3455/05,
Urteil vom 19.02.2009, Rz. 126; EGMR, Ramirez Sanchez v. France, Reports 2006-IX, Rz.
115 f. Vgl. dazu auch Boeles/den Heijer/Lodder/Wouters, 366 ff.
208 Vgl. Kälin/ Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, Rz. 1457 ff.; aus dem Fallrecht s.
etwa Chahal v. United Kingdom, Rz. 105; Saadi v. Italy, Nr. 37201/06, Urteil vom 28.2.2008,
Rz. 147 f. Die Zulässigkeit der Ausschaffung unter diplomatischen Zusicherungen wurde
allerdings bejaht in EGMR, Othman (Abu Qatada) v. United Kingdom, Nr. 8139/09, Urteil
vom 17.1.2012, Ziff. 183.-207.
209 Siehe dazu oben §4.IV.6.
58

§) . R

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verurteilt worden sind und deshalb eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit
darstellen210.
Das absolute Verbot der Rückschiebung bei einem Risiko einer Art. 2 oder
3 zuwiderlaufenden Handlung im Herkunftsstaat finden sich auch ausdrücklich in den Europaratsübereinkommen zur Terrorismusbekämpfung wie,
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des Terrorismus211
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des Terrorismus212. Bestätigt wird es ebenfalls in Punkt V und XII der
Richtlinien des Europarates zu den Menschenrechten und dem Kampf
gegen den Terrorismus213 sowie weiteren Empfehlungen und Resolution
des Ministerkomitees und der Parlamentarischen Versammlung zu dieser
Thematik 214 .
C. F i
Der Europarat hat sich beinahe seit seiner Gründung für ein gemeinsames
Vorgehen der europäischen Staaten zum Schutz von Flüchtlingen eingesetzt.
Obwohl kein rechtliches verbindliches Instrument verabschiedet wurde, welches den Flüchtlingsbegriff der GFK erweitern würde, haben die Organe des
Europarates den Mitgliedstaaten eine grosszügige Schutzgewährung auch
für )
-Flüchtlinge, Vertriebene und Personen, die individuell von einem
ernsthaften Schaden bedroht sind, jedoch nicht von der GFK erfasst werden,
nahegelegt.
Der EGMR hat durch seine Rechtsprechung zu den Artikeln 2 und 3
EMRK für Personen, denen in ihrem Herkunftsstaat das Risiko einer gegen
diese Bestimmungen verstossenden Behandlung droht, einen subsidiären
Schutzanspruch begründet.
Die Versuche der Staaten, die Ausnahmen vom Rückweisungsverbot der
GFK auch im Rahmen dieses subsidiären Schutzes anzuwenden, hat der
EGMR stets zurückgewiesen und festgehalten, dass der auf den Artikeln
2 und 3 EMRK zu gewährende Schutz absolut gilt und auch nicht aufgrund
210 Vgl. Kälin, ASYL 1997/1, 6.
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, SEV-N .
090, SR 0.353.3
212 Ü
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, SEV-N .
196.
213 COE, Directorate General of Human Rights, Human Rights and the Fight against
Terrorism, The Council of Europe Guidelines, 2002, 2005.
214 In diesem Zusammenhang siehe auch noch die Ausführungen unten §12.II.C.5.
59

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einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die betreffende Person
eingeschränkt werden kann.

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Die Europäische Gemeinschaft erhielt mit Inkrafttreten des Vertrages
von Amsterdam am 1. Mai 1999 erstmals die Kompetenz, verbindliche
Rechtsakte im Bereich des Asylrechts zu erlassen. Die Gemeinschaftsorgane
wurden gemäss Art. 63 des Vertrages über die Gründung der Europäischen
Gemeinschaft (EGV) ermächtigt, durch Verabschiedung gewisser gemeinsamer Mindestnormen die nationalen Asylgesetzgebungen der einzelnen
Mitgliedstaaten zu harmonisieren.
Der EGV ist am 1. Dezember 2009 mit dem Inkrafttreten des Vertrages von
Lissabon durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
(AEUV) abgelöst worden. Das Asylrecht und die Asylpolitik der Europäischen
Union (als Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft) erhielten in Art.
67 (2) i.V.m. Art. 78 AEUV eine neue Rechtsgrundlage. Gemäss Art. 78 AEUV verfügt die Union neu über die Kompetenz zum Erlass gemeinsamer Regeln anstatt
wie bisher blosser Mindestnormen. Materiell erhält die Union zudem auch weiK
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Sowohl gemäss Art. 63 EGV als auch gemäss Art. 78 AEUV mussten die
von der Gemeinschafts bzw. müssen die zukünftig von der Union erlasseM
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Juli 1951 und dem Protokoll vom 31. Januar 1967 über die Rechtstellung der
Flüchtlinge sowie einschlägigen anderen Verträgen beschlossen werden216.
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Die Richtlinie 2011/95 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für
Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu
215 Siehe hierzu ausführlich unten 2. Teil.
216 S. Art. 63 Abs. 1 EGV und Art. 78 Abs. 1 AEUV; zur Bedeutung dieser völkerrechtlichen
Vorgaben beim Erlass von unionsrechtlichen Bestimmungen im Asylrecht s. ausführlich unten § . Z
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unten §10.V.
60

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gewährenden Schutzes vom 13. Dezember 2013217 enthält in Art. 2 lit. d) die
Definition des Flüchtlingsbegriffs. Die Definition entspricht grundsätzlich
der Definition in Art. 1 A (2) der Genfer Flüchtlingskonvention, schliesst
jedoch davon abweichend vom Anwendungsbereich der Richtlinie und
somit von der Anerkennung als Flüchtling alle Staatsangehörige von
EU-Mitgliedstaaten aus. Hintergrund dieser Ausnahme ist das Protokoll zum
Vertrag von Amsterdam über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige
der EU-Mitgliedstaaten218, welches auf Drängen der spanischen Delegation
verabschiedet wurde. Das Protokoll sieht für ganz ausserordentliche
Situationen Ausnahmen vor219.
Da sich die Vertragsstaaten des Protokolls von 1967 verpflichtet haben,
die GFK ohne geographische Einschränkung anzuwenden, ist im Sinne
einer völkerrechtskonformen Anwendung der Richtlinie jedoch auch
EU-Bürgern Asyl oder subsidiärer Schutz zu gewähren, falls sie die übrigen
Anerkennungsvoraussetzungen erfüllen, was wohl eher selten sein sollte,
aber dennoch nicht pauschal ausgeschlossen werden kann220.
Während Kapitel II (Art. 4–8) allgemeine Vorgaben für die Prüfung von
Anträgen auf internationalen Schutz enthält, enthalten Kapitel III (Art. 9–12)
und IV (Art. 13–14) Bestimmungen über die Anerkennung als Flüchtling.
Art. 9 RL 2004/83 präzisiert den Verfolgungsbegriff, Art. 10 die einzelnen
Verfolgungsgründe von Art. 1 A GFK.
Wird eine Person von dem in der Richtlinie präzisierten Flüchtlingsbegriff
erfasst und liegen keine Erlöschensgründe nach Art. 11 oder Ausschlussgründe
nach Art. 12 RL 2011/95 vor, wird die Flüchtlingseigenschaft gemäss Art. 13
zuerkannt und der Person ein Aufenthaltstitel mit mindestens dreijähriger
Gültigkeit erteilt (Art. 24 Abs. 1 RL 2011/95).
217 ABl. L 337/2011. Die Richtlinie 2011/95 ersetzte mit Wirkung vom 21. Dzember 2013
die Richtlinie 2004/83 vom 24. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung
und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als
Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu
gewährenden Schutzes, ABl. L 304/2004, 12–23.
218 Vertrag von Amsterdam, Protokoll über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige
von Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. C 340/1997, 103.
219 Siehe zum Protokoll ausführlich Bribosia, Protocole, 189–194; Hailbronner/Thiery,
Europarecht 1998, 589 ff.
220 Vgl. Epiney/Waldmann/Egbuna-Joss/Oeschger, Anerkennung als Flüchtling, Rz. 78.
Zum Problem der Völkerrechtskonformität des Protokolls und Art. 2 lit c) RL 2004/83
(ersetzt durch Art. 2 lit. d) RL 2011/95) siehe Bribosia, Protocole, 191–193; Gilbert, EJIL
2004, 975.
61

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Kapitel VII der Richtlinie (Art. 20–35 RL 2011/95) regelt den Inhalt des
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Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention. Die Richtlinie 2011/95
(bzw. ihre Vorgängerin RL 2004/83) verankert(e) daher als erstes verbindliR
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Die Richtlinie 2011/95 enthält im Weiteren auch Mindestnormen zur subsidiären Schutzgewährung. Als Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz
gelten dabei gemäss Art. 2 lit. f) RL 2011/95 ein Drittstaatsangehöriger oder
Staatenloser, welche die Voraussetzungen zur Anerkennung als Flüchtling
nicht erfüllen, denen aber in ihrem Heimat- oder Herkunftsstaat ein ernsthafter Schaden im Sinne von Art. 15 RL 2011/95 droht.
Die Richtlinie verankert dadurch weitgehend die ständige Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu Art. 2 und 3 EMRK im
Gemeinschaftsrecht. Wird eine Person von dieser Definition erfasst und bestehen weder Erlöschensgründe gemäss Art. 16 noch Ausschlussgründe gemäss
Art. 17 RL 2011/95, hat die Person Anspruch auf Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus (Art. 18 RL 2011/95) und die Erteilung eines Aufenthaltstitels
(Art. 24 Abs. 2 RL 2011/95).
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222
Refoulement-Verbotes kommen Personen mit Anspruch auf subsidiären
Schutz auch in den Genuss gewisser Statusrechte im Aufnahmestaat (Kapitel
VII RL 2011/95)223. Dieser Schutzstatus ist somit vorteilhafter ausgestaltet,
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einschränkbar224.
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225
Die Europäische Gemeinschaft hat sich ebenfalls mit dem Problem von
massiven Flüchtlingsbewegungen befasst und am 20. Juli 2001 die Richtlinie
221 Vgl. Epiney/Waldmann/Egbuna-Joss/Oeschger, Anerkennung als Flüchtling, Rz. 76.
222 Vgl. oben §5.III.A.
223 S. dazu Battjes, European Asylum Law, 490 ff.; Petermann/Kaufmann, Subsidiäre
Schutzform, 111 ff.
224 S. dazu sogleich §5.IV.B. sowie ausführlich §13.
225 Nach dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages am 1. Dezember 2009 ersetzt durch
die Europäische Union als ihre Rechtsnachfolgerin, s. unten §8.I.
62

§) . R

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2001/55 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes
im Falle eines Massenzustroms226 verabschiedet. Die Richtlinie ergänzt
den Schutz der Flüchtlingskonvention, schliesst aber eine Anerkennung als
Flüchtling nicht aus (Art. 3 Abs. 1 RL 2001/55)227.
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RL 2001/55 Staatsangehörige von Drittländern oder Staatenlose, die ihr
Herkunftsland verlassen mussten oder evakuiert wurden und nicht sicher
oder dauerhaft zurückkehren können. Dies gilt insbesondere für Personen,
die aus Gebieten geflohen sind, in denen ein bewaffneter Konflikt oder dauernde Gewalt herrscht oder die ernsthaft von systematischen oder weit verbreiteten Menschenrechtsverletzungen bedroht waren oder Opfer solcher
Menschenrechtsverletzungen sind. Unter einem Massenzustrom versteht die
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é . li . RL
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solcher Massenzustrom besteht, wird durch einen Beschluss des Rates festgestellt (Art. 5 Abs. 1 RL 2001/55). Der Rat beschliesst auch, welchen spezifischen
Personengruppen vorübergehender Schutz gewährt werden soll, er schätzt
den Umfang des Massenzustroms und setzt den Zeitpunkt fest, ab dem der
vorübergehende Schutz wirksam wird228.
Die Dauer des vorübergehenden Schutzes beträgt in der Regel ein Jahr, er
kann aber unter gewissen Gründen bis auf maximal zwei Jahre (Art. 4 Abs. 1
RL 2001/55), bei Fortbestehen der Bedingung ausnahmsweise bis auf drei Jahre
(Art. 4 Abs. 2 RL 2001/55) verlängert werden229. Kapitel III (Art. 8–16) regelt
gewisse Statusrechte der vertriebenen Personen im Aufnahmestaat, die allerdings enger umschrieben sind als diejenigen der Flüchtlingskonvention230.

226 Richtlinie 2001/55 vom 20.7.2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Massnahmen zur
Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten,
ABl. L 212/2001, 12–23. Zur Richtlinie insgesamt s. anstatt vieler Steve Peers, Temporary
Protection, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 571 ff.; Kälin/ Schrepfer,
Vorübergehender Schutz, 439 ff. mit weiteren Literaturangaben; zur Umsetzung in den
Mitgliedstaaten s. Grotazar Rotaeche, Synthesis Report, 306–315.
227 S. auch Art. 17–19 RL 2001/55 über den Zugang zum Asylverfahren; s. dazu Peers/Rogers,
EU Immigration ans Asylum Law, 461 f., 463 ff.; Kälin/Schrepfer, Vorübergehender
Schutz, 451.
228 Vgl. Kälin/Schrepfer, Vorübergehender Schutz, 446; Peers/ Rogers, EU Immigration and
Asylum Law, 454.
229 S. dazu auch Kälin/Schrepfer, Vorübergehender Schutz, 447.
230 Vgl. Kälin/Schrepfer, Vorübergehender Schutz, 447 ff.
63

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Die Qualifikationsrichtlinie 2011/95, die Richtlinie über die vorübergehende
Schutzgewährung 2001/55 sowie die Asylverfahrensrichtlinie 2013/32231 enthalten zahlreiche Bestimmungen, die dem Schutz der öffentlichen Sicherheit
dienen.
Die Bestimmungen lassen sich dabei in vier Kategorien einteilen:
– Bestimmungen, die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit die
Einschränkung gewisser Verfahrensgarantien sowie die Beschleunigung
des Asylverfahrens vorsehen232.
– Bestimmungen, die es den Staaten erlauben, gewisse Personen von
der Anerkennung als Flüchtling oder der Gewährung subsidiären
Schutzes auszuschliessen, da sie aufgrund von Taten, die sie mutmasslicherweise vor der Gesuchstellung begangen haben, des internationalen Schutzes unwürdig sind233. Obwohl die Ausschlussklauseln nicht
primär der Gefahrenabwehr dienen, können auch sie auch aus einer
Sicherheitsperspektive relevant sein.
– Bestimmungen, welche aus Sicherheitsgründen Abweichungen von den
Statusrechten von Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten vorsehen234.
– Bestimmungen, die die Aberkennung, Beendigung oder Nichtverlängerung
des gewährten Schutzstatus vorsehen, wenn die Person aufgrund ihres
Verhalten im Aufnahmestaat zum Sicherheitsrisiko geworden ist235 .
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, ö nen den Staaten einen grossen Ermessensspielraum und gefährden das Ziel der
Harmonisierung der nationalen Asylgesetzgebungen. Dies wird noch zusätzlich durch die unklare und offene Formulierung vieler dieser Bestimmungen
231 Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu
gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen
Schutzes (Neufassung), ABl. L 180/2013, 60. Richtlinie 2013/32 ersetzte mit Wirkung vom
21. Juli 2015 ihre Vorgängerin, die Richtlinie 2005/85 vom 1.12.2005 über Mindestnormen
für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der
Flüchtlingseigenschaft, ABl. L 326/2005, 13–34.
232 Si
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§ .V.D.
233 Siehe dazu die ausführliche Analyse unten §12.
234 Siehe dazu die ausführliche Analyse unten §13.
235 Siehe dazu die ausführliche Analyse unten §14.
64

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verstärkt. Die genaue Reichweite und die Völkerrechtskonformität der
Bestimmungen des Qualifkationsrichtlinie 2011/95 als zentrales Instrument
des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems sollen ausführlich im 3. Teil
dieser Arbeit untersucht werden.
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Anschläge und Implikationen für das europäische Asylrecht
In der Folge der Terroranschläge vom 11. September 2001 in den Vereinigten
Staaten trat der Rat für Justiz, Inneres und Katastrophenschutz am
20. September 2001 zu einer ausserordentlichen Tagung zusammen,
um erforderliche Massnahmen zum Schutz der Sicherheit sowie zur
Terrorismusbekämpfung zu beschliessen236. Der Rat sah dabei Massnahmen
in den Bereichen justizielle Zusammenarbeit, Zusammenarbeit der Polizei
und Nachrichtendienste, Finanzierung des Terrorismus, Kontrolle der
Aussengrenzen sowie Massnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit
mit den USA als erforderlich an.
Im Rahmen der Massnahmen zur Stärkung des Grenzschutzes ersuchte der
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der inneren Sicherheit und der Erfüllung der Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen völkerrechtlichen
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Die Kommission folgte diesem Auftrag und veröffentlichte am 5. Dezember
2001 ein entsprechendes Arbeitsdokument238. Das Papier untersuchte die
geltenden Mechanismen für den Ausschluss von Personen vom internationalen Schutz (Kapitel 1) und zeigte anschliessend auf, welche rechtlichen
Folgemassnahmen für Personen zur Verfügung stehen, die vom internationalen Schutz ausgeschlossen wurden (Kapitel 2). Im 3. Kapitel erörterte die
Kommission, welche zusätzlichen Massnahmen kurz-, mittel- und langfristig auf europäischer Ebene zu ergreifen waren. Im 4. Kapitel analysierte
sie schliesslich die Angemessenheit der bestehenden und vorgeschlagenen

236 Ausserordentliche Tagung des Rates Justiz, Inneres und Katastrophenschutz am
20.09.2006, 12019/01, Pressemitteilung.
237 Ibid., Ziff. 29.
238 Arbeitsdokument der Kommission, Das Verhältnis zwischen der Gewährleitung
der inneren Sicherheit und der Erfüllung der Anforderungen aus internationalen
Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen Instrumenten, 5.12.2001, KOM (2001)
743 endg., (im Folgenden: Arbeitsdokument KOM).
65

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Rechtsvorschriften zum Schutz der inneren Sicherheit im Bereich Asyl- und
Einwanderung.
Die Kommission empfahl grundsätzlich die strikte Anwendung der
bestehenden Ausnahmen vom Flüchtlingsschutz, ohne jedoch das
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allen Sicherheitsvorkehrungen ein gesundes Gleichgewicht mit den jeweiliG
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bedenken, dass in der Praxis mutmassliche Terroristen den Asylweg eher
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Diese Position bekräftigte die EU seither und auch angesichts der in den
letzten Jahren wachsenden Befürchtungen, dass sich auf den sog. Mittelmeerund Balkanrouten auch Anhänger von terroristischen und extremistischen
Organisationen unter die in grossen Zahlen nach Europa strömenden
Schutzsuchenden und Migranten mischen und in den Mitgliedstaaten terroristische Anschläge verüben könnten. Die Kommission und das Parlament
betonten auch nach den jüngsten Anschlägen in Paris im November 2015,
dass Flüchtlinge nicht mit Terroristen gleichgesetzt werden dürfen, und stattdessen der Fokus auf verstärkte Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung
und der Prävention der Radikalisierung von bereits sich in der Union aufhaltenden Personen zu richten sei241.
D. F i
Das Sekundärrecht der Europäischen Gemeinschaft bzw. nun der
Europäischen Union wurde gemäss Art. 63 EGV/ Art. 78 AEUV in
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Protokoll von 1967 sowie weiteren einschlägigen Verträgen erlassen. Die
Qualifikationsrichtlinie 2011/95 ergänzt die GFK insofern, als sie gemeinsame Normen zur Auslegung der GFK vorgibt und dadurch auf einen

239 Arbeitsdokument KOM (Fn. 238), 6 f.
240 Loc.cit.
241 S. hierzu etwa EU-Koordinator für die Terrorismusbekämpfung, Weiteres Vorgehen
nach der Erklärung der Mitglieder des Europäischen Rates vom 12. Februar 2015 zur
Terrorismusbekämpfung: Stand der Umsetzung der Maßnahmen, 5. Oktober 2015,
Ratsdokument Nr. 12318/15; Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 25.
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MEPs.
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europaweit einheitlichen Schutz für Flüchtlinge zielt. Als erstes verbindliches
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Die RL 2011/95 anerkennt auch ein Recht auf Gewährung subsidiären
Schutzes im Sinne der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 2 und 3 EMRK an.
Die RL 2001/55 regelt die Schutzgewährung im Falle eines Massenzustroms,
wobei den Vertriebenen ein weniger günstiger Status gewährt wird als anerkannten Flüchtlingen242.
Insbesondere in die nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001
verabschiedeten Richtlinien wurden zahlreiche Bestimmungen zum
Schutz der öffentlichen Sicherheit aufgenommen, deren genaue Reichweite
und Völkerrechtskonformität genauer zu untersuchen sind. Auf den ersten Blick steht dies in einem gewissen Spannungsverhältnis zum in der
Folge der Terroranschläge von 2001 verfassten Arbeitsdokument der
Europäischen Kommission, welches die strikte Anwendung der bestehenden
Schutzmechanismen empfohlen hat, ohne jedoch das Flüchtlingsrecht als solches grundlegend zu überarbeiten.

242 Dies im Gegensatz z.B. zu der C
anwendbar erklärt; vgl. oben §5.II.A.

-Erklärung, die die GFK auch für Vertriebene als
67

§ . k
Ergebnisse des Überblicks über
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der öffentlichen Sicherheit im
internationalen und regionalen
Flüchtlingsrecht

Zusammenfassend ist festzustellen, dass in fast allen internationalen und
regionalen Regelwerken zum Schutz verfolgter Person auch Bestimmungen
zum Schutz der öffentlichen Sicherheit zu finden sind.
Die Bestimmungen der verschiedenen Instrumente lassen sich im Sinne
einer Synthese in folgende Kategorien einteilen:
– B i
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243
Asylgewährung :
– Diese Bestimmungen sehen vor, dass gewisse Personen aufgrund
ihres verwerflichen Verhaltens vor der Gesuchstellung von der internationalen Schutzgewährung ausgeschlossen sein sollen. Zu einem
Ausschluss führen dabei typischerweise nur Straftaten, die von einer
solcher Schwere sind, dass der Schutzanspruch der Person selbst bei
drohender Verfolgung im Herkunftsstaat zu verneinen ist.
– Mittels dieser Bestimmungen sollen primär sog. Justizflüchtlinge
von der Schutzgewährung ausgeschlossen und die missbräuchliche
Inanspruchnahme des internationalen Schutzes verhindert werden.
Ein Ausschluss kann sich dabei auch positiv auf die Sicherheit des
243 Annex, Part II IRO-Verfassung; Art. 14 Abs. 2 AEMR; Ziff. 7 lit. d) UNHCR-Satzung; Art. 1
F GFK; Art. 1 Abs. 2 Declaration on Territorial Asylum; Art. 1 Abs. 5 OAU-Konvention; Art.
1 Havana Convention on Asylum 1928; Art. 1 Montevideo Convention on Political Asylum
1933; Art. 3 Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge 1939; Art. III Caracas
Convention on Diplomatic Asylum 1954; Art. 12 RL 2004/83.
68

§ 6. Zusammenfassung der Ergebnisse des Überblicks über die Mechanismen

Aufnahmestaates auswirken, Bedenken über die zukünftige, durch
den Gesuchsteller möglicherweise entstehende Sicherheitsrisiken sollten jedoch für einen Ausschluss nicht massgebend sein.
– Während zu Beginn in den Abkommen zum Schutz von verfolgten Personen noch vorausgesetzt wurde, dass die Personen diese
Taten auch tatsächlich begangen hatten oder dass sogar eine
Strafverfolgung, eine Anklage oder eine Verurteilung durch ein ordentliches Gericht vorlag244, gilt seit der UNHCR-Satzung und der Genfer
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Taten begangen hat, als ausreichend245 .
– Bestimmungen zum Schutz der Sicherheit während der internationalen
Schutzgewährung:
– Flüchtlinge sind wie alle Ausländer der Rechtsordnung des
Aufnahmestaates unterworfen. Verstösse gegen die Rechtsordnung
können mit den regulären Sanktionsmöglichkeiten des Strafrechts
und des öffentlichen Rechts geahndet werden. Zusätzlich dazu können die Staaten gewisse Massnahmen zur Aufrechterhaltung der
öffentlichen Ordnung ergreifen, um insbesondere gewisse politische
Aktivitäten von Flüchtlingen einzuschränken, die die Sicherheit
des Aufnahmestaates gefährden könnten, ohne aber von der
Strafgesetzgebung erfasst zu werden246.
– Insbesondere die regionalen Instrumente in Afrika und Lateinamerika
sehen
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des Aufnahmestaates vor, um zu
verhindern, dass Flüchtlinge von ihrem Staatsgebiet aus einen Angriff
auf einen anderen Staat planen oder ausführen oder gegen solche
Staaten gerichtete subversiven Tätigkeiten unternehmen247.
– Bei Vorliegen aussergewöhnlicher und eng umschriebener Umstände
können zum Schutz der öffentlichen Sicherheit vorübergehend

244 Annex, Part II IRO-Verfassung; Art. 14 Abs. 2 AEMR; Art. 1 Montevideo Convention on
Political Asylum 1933; Art. 3 Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge 1939;
Art. III Caracas Convention on Diplomatic Asylum 1954.
245 Ziff. 7 lit. d) UNHCR-Satzung; Art. 1 F GFK; Art. 1 Abs. 2 Declaration on Territorial
Asylum; Art. 1 Abs. 5 OAU-Konvention; Art. 12 und 17 RL 2011/95.
246 Art. 2 GFK; Art. 3 OAU-Konvention.
247 Art. 3 OAU, Art. 16 Montevideo Treaty on International Penal Law 1889; Art. 11 Montevideo
Treaty on Asylum and Political Refuge 1939
69

§ 6. Zusammenfassung der Ergebnisse des Überblicks über die Mechanismen

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zulässig
248
sein .
– Ordre-public-Vorbehalte im Rahmen des Ausweisungsschutzes von
Flüchtlingen:
– Wird ein Flüchtling nach der Anerkennung zu einer Gefahr für die
öffentliche Sicherheit, kann die Schutzgewährung beendet werden249.
Dabei sind für anerkannte, sich rechtmässig auf dem Staatsgebiet
aufhaltende Flüchtlinge gewisse Verfahrensgarantien während des
Beendigungsverfahrens zu beachten250. Diese Verfahrensgarantien
können jedoch wiederum aus Gründen der Staatssicherheit eingeschränkt werden251.
– Grundsätzlich dürfen die von den dargestellten Regelwerken erfassten
Personen nicht in einen Staat ausgewiesen werden, in dem ihnen
Verfolgung droht (sog. flüchtlingsrechtliches Refoulement-Verbot).
Von dieser Regel dürfen die Staaten jedoch eine Ausnahme machen,
wenn die Person aufgrund ihres Verhaltens eine Gefahr für die
Bevölkerung oder die öffentliche Sicherheit des Aufnahmestaates
darstellt252.
– In Ergänzung der flüchtlingsrechtlichen Schutzinstrumente sind
jedoch auch die menschenrechtlichen Vorgaben zu beachten, und
anders als im internationalen und regionalen Flüchtlingsrecht ist
im Rahmen des menschenrechtlichen Refoulement-Verbotes keine
Ausweisung in den Herkunftsstaat möglich, solange die Person
dort einem tatsächlichen Risiko eines ernsthaften Schadens ausgesetzt wäre253. Den Staaten stehen in diesen Situationen lediglich die
Sanktionsmöglichkeiten des Strafrechts und des öffentlichen Rechts
zur Verfügung.
248 Art. 9 GFK, Vgl. z.B. Art. 13 Montevideo Treaty on Asylum and Political Refuge 1939; Art.
9 Caracas Convention on Territorial Asylum 1954.
249 Art. 32 Abs. 1 GFK; Art. 1 Abs. 4 lit. f), g) OAU-Konvention; Art. 14, 17, 19 RL 2011/95.
250 Art. 32 Abs. 2 GFK; Art. 14 Abs. 6 RL 2011/95.
251 Vg. Art. 32 Abs. 2 GFK.
252 Art. 3 Convention of 28 October 1933 relating to the International Status of Refugees; Art.
4 Ziff. 2 und 3 Provisional Arrangements 4 July 1936 concerning the Status of Refugees
coming from Germany; Art. 5 Convention of 1938 concerning the Status of Refugees
coming from Germany; Art. 33 Abs. 2 GFK, Art. 3 Abs. 2 Declaration on Territorial
Asylum; Art. 21 Abs. 2, 3 RL 2011/95.
253 Art. 2 und 3 EMRK; Art. 22 (8) Amerikanische Menschenrechtskonvention; s. dazu auch
die Hinweise auf das Fallrecht oben §5.III.B.
70

§ 6. Zusammenfassung der Ergebnisse des Überblicks über die Mechanismen

Die Genfer Flüchtlingskonvention und das Protokoll von 1967 sind die wichtigsten Instrumente des internationalen Flüchtlingsschutzes und gleichzeitig auch die Grundlage der meisten regionalen Schutzinstrumente. Die
Genfer Flüchtlingskonvention enthält insgesamt die differenziertesten
Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit der Aufnahmestaaten
und der internationalen Gemeinschaft.
Diese Mechanismen wurden auch angesichts der Bedrohungen durch den
internationalen Terrorismus auf internationaler Ebene vom UN-Sicherheitsrat,
der UN-Generalversammlung, kurz nach den Anschlägen vom 11. September
2001 von den Vertragsstaaten der GFK selbst, sowie auf regionaler Ebene
ausdrücklich auch von der Kommission der Europäischen Gemeinschaft
als angemessene und ausreichende Mittel anerkannt, um auf die aktuellen
Herausforderungen zu reagieren.

71

2. Teil:
Das Gemeinsame Europäische
Asylsystem: Institutionelle
Ausgestaltung, völkerrechtliche
Vorgaben und Stand des
Sekundärrechts
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regionalen Instrumente des Flüchtlingsschutzes und den darin enthaltenen
Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit soll im Folgenden nun
das Asylrecht der Europäischen Union vertieft analysiert werden.
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Entstehung des europäischen Asylsystems (§ 8.) und wendet sich anschliessend den institutionellen Vorgaben des Europäischen Asylrechts zu (§ 9.).
Dabei sollen die grund- und völkerrechtlichen Vorgaben des Europäischen
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ten politischen Entwicklungen in diesem Bereich und den aktuellen Stand
des geltenden Asylsekundärrechts (§ 11.) soll es ermöglichen, die im 3. Teil zu
analysierenden Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit in den
Gesamtkontext einzuordnen.

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Europäischen Asylsystems

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Ernsthafte Diskussionen über eine gemeinsame Asylpolitik der europäischen
Staaten begannen erst Mitte der achtziger Jahre. Ausschlaggebend für die
ersten Versuche zur Zusammenarbeit in diesem Bereich waren einerseits die
steigende Zahl der Asylgesuche254, andererseits das Konzept eines europäischen Binnenmarktes.
Gemäss der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 (EEA)255 sollte
bis zum 31. Dezember 1992 das Ziel des Binnenmarktes verwirklicht werden. Der Binnenmarkt wurde als Raum ohne Binnengrenzen definiert, in
dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital
gewährleistet werden sollte. Für die Asylpolitik war insbesondere die
Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen von entscheidender Bedeutung: Von der Freizügigkeit würden nicht nur die Bürger eines
EG-Mitgliedstaates profitieren können, sondern auch sich (legal oder illegal)
auf dem Hoheitsgebiet der EG aufhaltende Drittstaatsangehörige. Als Folge
wurden illegale Wanderungsbewegungen (sog.
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einen Anstieg der Mehrfachgesuche innerhalb der EG befürchtet.

254 Vgl. van Kessel, Asylum Applications, 23–32; Boccardi, Europe and Refugees, 27 f.,
Annex, 213 ff.; Joly, IJRL 1994, 162 f.; Achermann, Schengen und Asyl, 80 f.
255 Einheitliche Europäische Akte, ABl. L 169/1986, 1–29; gemäss Art. 13 EEA wird der EWGVertrag um den neuen Artikel 8a entsprechend ergänzt.
75

§) . D )E

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Einige der EG-Mitgliedstaaten erachteten daher im Rahmen der
Kompensationsmassnahmen für den Wegfall der Binnengrenzen ein koordiniertes Vorgehen im Bereich der Asylpolitik als notwendig256.

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Initiativen zum Abbau der Grenzkontrollen für EG-Bürger und für sich in
der EG aufhaltende Drittstaatsangehörige hatte es bereits vor Ausarbeitung
der EEA gegeben257. Aufgrund des Widerstands einzelner Mitgliedstaaten
wurde Mitte der Achtziger Jahre eine Lösung im Rahmen der EG in absehbarer Zeit jedoch als nicht realistisch eingestuft258. Infolgedessen entschlossen
sich Frankreich, Deutschland und die Benelux-Staaten zu einem gesonderten Vorgehen und schlossen am 14. Juni 1985 auf völkerrechtliche Ebene
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, lche kurz- und langfristigen Massnahmen ergriffen werden sollten, um die
Binnengrenzkontrollen abzubauen und das dadurch (wirklich oder vermeintlich) entstehende Sicherheitsdefizit zu kompensieren260.
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256 Zur Bedeutung der EEA im Zusammenhang mit der Harmonisierung vgl. Boccardi,
Europe and Refugees, 28 ff.; Ferguson Sidorenko, European Asylum System, 10 ff.; Gerber,
Asylrechtsharmonisierung, 42; Joly, IJRL 1994,163.
257 Siehe dazu ausführlich Taschner, Schengen, 15 ff.; Epiney, Zweites Schengener
Abkommen, 22 ff. m.w.N.
258 V l.
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des ursprünglichen Vorschlages zu der Entschliessung des Rates vom 7. Juli 1984
Taschner, Schengen, 16 ff. (insb. Rz.12), zu dem schlussendlich nicht verabschiedeten
Richtlinienvorschlag der Kommission vom 23. Januar 1985 s. Taschner, Schengen, 20 ff.
(insb. Rz. 23); Epiney, Zweites Schengener Abkommen, 23 f. m.w. N.; Boccardi, Europe and
Refugees, 30 ff.
259 Ü
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der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den
schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen; ABl. L 239/2000,
1–473 (Schengen Besitzstand gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Beschlusses 1999/435/EG des
Rates vom 20. Mai 1999), 13–18.
260 Vgl. Epiney, Zweites Schengener Abkommen, 26.
76

§) . D )E

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ren Sicherheit sowie zur Verhinderung der unerlaubten Einreise von Personen,
die nicht Angehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften
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monisieren. Soweit erforderlich, bereiten sie ferner die Harmonisierung ihrer
Regelungen in bestimmten Teilbereichen des [auf Drittstaatsangehörige
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[ ... ].“
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noch einer Konkretisierung . 1990 unterzeichneten die Schengen-Staaten
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SDÜ 262, welches
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enthielt263. é
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Der anhand der dort aufgeführten Kriterien als zuständig bestimmte Staat ist
gehalten, das Asylbegehren nach den Massgaben seines innerstaatlichen Rechts
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264
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Harmonisierung der nationalen Vorschriften des Asylverfahrens oder des materiellen Asylrechts265, sondern etabliert lediglich eine Zuständigkeitsordnung für
die Behandlung der Asylgesuche, die auf dem Hoheitsgebiet der teilnehmenden
Staaten gestellt werden und verhindert dadurch Mehrfachgesuchstellungen
innerhalb des Staatsgebietes der Vertragsparteien.
Bemerkenswert ist, dass die Zuständigkeitsregeln für die Behandlung
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Massnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einreise von Drittstaatsangehörigen betrachtet wurden266. Der grundlegende Schutzgedanke des
261 Zu den Entwicklungen zischen 1985 und 1990 siehe ausführlich Taschner, Schengen,
è .
262 Ü
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.
Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der
Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, ABl. L 239/ 2000, 19–62.
263 Fü i
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al., Schengen und die Folgen,
; Taschner, Schengen, 33 ff.
264 Siehe dazu ausführlich Achermann, Schengen und Asyl, 91 ff.; ferner Taschner, Schengen,
38 ff.; Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 46 ff.
265 So auch Achermann, Schengen und Asyl, 81 f.
266 V l.
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77

§) . D )E

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Asylrechts wurde somit durch die Aspekte der Bekämpfung der illegalen Migration und des Schutzes der inneren Sicherheit in den Hintergrund
gedrängt267.
Angesichts der weiterhin markant ansteigenden Zahl von Asylgesuchen268
und der bevorstehenden Verwirklichung des Binnenmarktes wuchs der Druck
auf die übrigen Mitgliedstaaten, ebenfalls im Asylbereich tätig zu werden.
Bei der Ausarbeitung eines Abkommens, an dem sich alle Mitgliedstaaten
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übernehmen269. I J i
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Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft gestellé l
DÜ 270. Um mögliche Normenkollisionen zwischen dem
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ersetzen sollten271.

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Mit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages am 1. November 1993272
wurde die intergouvernementale Zusammenarbeit im Asylbereich im
Rahmen der Europäischen Union in der Dritten Säule institutionalisiert.
267 S. Lavanex, Europeanisation, 95 ff.; Boccardi, Europe and Refugees, 33 (Fn. 23); kritisch
dazu auch Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee and Asylum Policies, 362 ff.; Gilbert, EJIL
2004, 968 f.
268 Vgl. van Kessel, Asylum Applications, 24.
269 Vgl. Achermann, Schengen und Asyl, 79 f.
270 Ü
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in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags, ABl.
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European Asylum System, 15 ff.; umfassend Christian Schmid/ Romy Bartels, Handbuch
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Verlag 2004.
271 é .
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54 ff.; Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 48 ff.; Achermann, Schengen und Asyl, 82 ff.;
Hailbronner/ Thiery, Europarecht 1998, 604; Joly, IJRL 1994, 164 f.
272 Vertrag über die Europäische Union, ABl. C 191/1992, 1–110.
78

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“ . Gemäss Art. K.1 EUV a.F. betrachteten die
Mitgliedstaaten die Asylpolitik als einen Bereich von gemeinsamem Interesse.
Für die Asylpolitik blieben somit weiterhin in erster Linie die Mitgliedstaaten
zuständig, allerdings bestand fortan eine Koordinierungspflicht. Die
Mitgliedstaaten waren gemäss Art. K.2 Abs. 1 EUV a.F. gehalten, bei ihrer
Zusammenarbeit die Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention
sowie der Genfer Flüchtlingskonvention zu beachten. Von diesen neuen
Bestimmungen unberührt blieben die Massnahmen, welche die Staaten zur
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der inneren
Sicherheit als notwendig erachteten (Art. K.2 Abs. 2 EUV a.F)274 . Der EuGH
verfügte gemäss Art. L EUV a.F. im Rahmen der Asylpolitik in der Dritten
Säule über keine Zuständigkeit275 .
Die Möglichkeiten der Zusammenarbeit im Rahmen der Dritten Säule
waren begrenzt: Als Handlungsinstrumente standen den Staaten gemäss
Art. K.3 EUV a.F. einstimmig zu verabschiedende gemeinsame Standpunkte,
gemeinsame Massnahmen und der Abschluss völkerrechtlicher Abkommen
zur Verfügung276. Da die Ausarbeitung und der Abschluss völkerrechtlicher
Abkommen jedoch schwerfällig und sehr zeitaufwändig waren, wurden in der
Folge nur rechtlich nicht bindende Empfehlungen und Stellungnahmen ausgearbeitet 277. Der Hauptverdienst der intergouvernementalen Zusammenarbeit
im Rahmen der Dritten Säule kann man rückblickend wohl darin sehen,
dass sie den Weg für die Reformen des Amsterdamer Vertrages geebnet
hat. Die Mitgliedstaaten erkannten, dass die im Rahmen der Dritten Säule

273 Zur ZBJI siehe Heimann, Visa, Asyl, Einwanderung, 7 ff.; Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee
and Asylum Policies, 366.
274 S. dazu Boccardi, Europe and Refugees, 64.
275 S. dazu Boccardi, Europe and Refugees, 66 f.; Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 62.
276 Vgl. zu diesen Instrumenten Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 57 ff.; Noll/ VedstedHansen, Refugee and Asylum Policies, 369 f.; Heimann, Visa, Asyl, Einwanderung, 11 f.
277 Vgl. Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 67. Zu den strukturellen Defiziten der
Handlungsmöglichkeiten im Rahmen der Dritten Säule s. Boccardi, Europe and
Refugees, 117 ff.; Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 48 f.; Heimann, Visa, Asyl,
Einwanderung, 13; Battjes, European Asylum Law, 28 f.; Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee
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Institute of Public Administration 1996, 1–16, insb. 9 ff.
79

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bestehenden Handlungsmöglichkeiten längerfristig nicht geeignet waren,
den künftigen Herausforderungen der Asylpolitik zu begegnen278.

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Mit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags279 am 1. Mai 1999 wurde die
Asylpolitik neu in die supranationale Erste Säule überführt. Der neu eingeü Ti l IV
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zum Erlass von gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen in den Bereichen
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“280.
Gemäss Art. 61 lit. a) wurde der Rat ermächtigt und verpflichtet,
Massnahmen zur Gewährleistung des freien Personenverkehrs und unmittelbar damit zusammenhängende flankierende Massnahmen u.a. im Asylbereich
zu erlassen. Dieser Auftrag wurde im asylrechtlichen Bereich noch zusätzlich
konkretisiert (Art. 63 Ziff. 1 und 2 EGV): Innerhalb von fünf Jahren nach dem
Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags (d.h. bis spätestens 31. April 2004)
sollte der Rat einstimmig und nach blosser Anhörung des Europäischen
Parlaments ein Zuständigkeitssystem für die Behandlung von in einem
Mitgliedstaat gestellten Asylgesuchen (Ziff. 1 lit. a) und Mindestnormen für die
Aufnahme von Asylbewerbern (Ziff. 1 lit. b), die Anerkennung als Flüchtling

278 Vgl. Boccardi, Europe and Refugees, 118 f.; Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 67;
Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 48 f.; Heimann, Visa, Asyl, Einwanderung,
14.
279 Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union,
der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit
zusammenhängender Rechtsakte, ABl. C 340/1997, 1–144; Vertrag zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft (Amsterdam konsolidierte Fassung) ABl. C 340/1997,
173–306.
280 Die Bestimmung nahm Bezug auf Art. 2, 4. Spiegelstrich EUV a.F. Zu den einzelnen
Begriffselementen s. den Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines
Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, ABl. C 19/1999, 1, insb. Ziff. 6 ff.; s. auch
Ferguson Sidorenko, European Asylum System, 21 ff.; Battjes, European Asylum Law, 140
ff.
80

§) . D )E

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(Ziff. 1 lit. c), das Asylverfahren in den Mitgliedstaaten (Ziff. 1 lit. d) sowie
den vorübergehenden Schutz (Ziff. 2 lit. a) festlegen. Der Rat sollte zudem ein
System zur ausgewogenen Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten
fördern. Dieser Auftrag unterlag jedoch nicht der Fünfjahresfrist (Art. 63 letzter Absatz).
Der Vertrag von Amsterdam unterstellte das gemeinschaftliche Asylrecht
neu der Rechtskontrolle durch den EuGH, was im Vergleich zur Rechtslage
gemäss dem Maastrichter Vertrag einen zu begrüssenden Fortschritt darstellte281, selbst in Anbetracht der Tatsache, dass die Auslegungs- und
Entscheidungskompetenzen des EuGH in diesem Bereich nach wie vor durch
eine Sonderregelung in Art. 68 EGV eingeschränkt war282.
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bzw. der EG überführt. In einem gesonderten Protokoll283 wurde für jeden zum
acquis gehörigen Rechtsakt die entsprechende Rechtsgrundlage in der Ersten
oder Dritten Säule festgelegt284 . Die asylrechtlich relevanten Regelungen des
SÜ
Ti l IV
EGV
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gemäss Art. 2 Abs. 1 des Schengen-Protokolls in den Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung285 .
Für das Vereinigte Königreich und Irland sowie Dänemark wurden bezüglich der Vergemeinschaftung des Schengen acquis sowie der Kompetenzen der
Gemeinschaft im Rahmen von Titel IV EGV Sonderregelungen vereinbart286.

281 Vgl. ter Steeg, Einwanderungskonzept, 122; Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 78.
282 Zum Rechtsschutz im europäischen Asylrecht s. noch ausführlich unten §8.VII.
283 Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen
Union; ABl. C 340/1997, 93.
284 Zum Schengen Protokoll sowie den damit verbundenen Problemen siehe ausführlich Papgianni, Institutional Dynamics, 36 ff.; Epiney/ Meier/ Egbuna-Joss, Schengen/
Dublin, 908 f. m.w.H.; Kornobis-Romanowska, GLJ 2005, 1627; Hailbronner, Immigration
and Asylum Law, 70 ff.; Hailbronner/ Thiery, Europarecht 1998, 602 ff.
285 Vgl. Hailbronner/Wilms, Kommentar, EGV Art. 61, Rz. 11.
286 Art. 69 EGV. Siehe dazu ausführlich Papgianni, Institutional Dynamics, 30 ff.; Boccardi,
Europe and Refugees, 146 ff.; Kornobis-Romanowska, GLJ 2005, 1627; Ferguson Sidorenko,
European Asylum System, 26 ff.; Hailbronner/Thiery, Europarecht 1998, 597 ff. Siehe
auch die Ausführungen zu den diesbezüglichen seit Inkrafttreten des Reformvertrages
geltenden Regelungen, unten §8.II.
81

§) . D )E

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Der Reformvertrag von Lissabon287 wurde am 13. Dezember 2007 unterzeichnet. Er ersetzte den Vertrag über eine Verfassung für Europa288, der infolge
der in Frankreich und den Niederlanden negativ ausgegangenen Referenden
als gescheitert erklärt wurde. Nach Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten ist
der Lissabonner Vertrag am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten289.
Die Europäische Union erhielt mit Inkraftreten des Reformvertrages im
Asylrecht die Kompetenz zum Erlass gemeinsamer Regeln anstatt wie bisher
blosser Mindestnormen. Materiell wurden der Union zudem auch weitergeK
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eingeräumt. Die Sonderregelungen zum Rechtsetzungsverfahren und zum
Rechtsschutz wurden zudem aufgehoben290.

287 Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des
Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, ABl. C 306/2007, 1.
288 Vertrag über eine Verfassung für Europa, ABl. C 310/2004, 1.
289 Zu den Hintergründen der Reform s. ausführlich Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR
2008, 144 ff.; Dougan, CMLR 2008, 618 ff.
290 Siehe dazu ausführlicher sogleich unten §8.VI und VII.
82

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des Gemeinsamen Europäischen
Asylsystems

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Der Vertrag von Lissabon änderte die Bestimmungen des EUV und des
EGV
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Namenstechnisch blieb der Vertrag über die europäische Union (EUV n.F.)
bestehen, während der EGV neu zum Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union (AEUV)293 umbenannt wurde294 . Die beiden Verträge
sind rechtlich gleichrangig (Art. 1 Abs. 3 EUV n.F.).
Die Europäische Gemeinschaft existiert seit Inkraftreten des Vertrages von
Lissabon nicht mehr. Sie ist gemäss Art. 1 Abs. 3 EUV n.F. von der Europäischen
Union als deren Rechtsnachfolgerin abgelöst worden295 . Der EU wurde im
geänderten Vertrag ausdrücklich Rechtspersönlichkeit zuerkannt (Art. 47
EUV n.F.)296.
291 Vgl. Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 145 ff. m.w.H.; Mayer, ZaöRV 2007, 1184
ff.; Weber, EuZW 2008, 7.
292 Konsolidierte Fassung des Vertrages über die Europäische Union (nach dem
Reformvertrag), ABl. C 115/2008, 13–45. Vgl. Dougan, CMLR 2008, 622 f.; Hatje/ Kindt,
NJW 2008, 1761.
293 Konsolidierte Fassung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, C
115/2008, 47. Vgl. Dougan, CMLR 2008, 623 f.; Hatje/ Kindt, NJW 2008, 1761.
294 Weiterhin bestehen wird zudem der Vertrag über die Europäische Atomgemeinschaft
(EAGV), konsolidierte Fassung nach dem Vertrag von Lissabon publiziert in ABl. C
84/2010, 1.
295 S. dazu auch Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 147 f.; Weber, EuZW 2008, 7.
296 Siehe dazu auch die Erklärung Nr. 24 zur Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union,
ABl. C 115/2008, 346; Dougan, CMLR 2008, 622; Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR
83

§) . D )

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Als Folge der Verschmelzung von Europäischer Gemeinschaft und
Europäischer Union ist seit 2009 nur noch von Unionsorganen zu sprechen297;
die Frage nach dem genauen Verhältnis der bisherigen Unionsorgane zu den
Gemeinschaftsorganen erübrigt sich dadurch298. Der Europäische Rat, der
zuvor nur Organ der EU nicht aber der Gemeinschaft war, wurde mit dem
Reformvertrag in den einheitlichen institutionellen Rahmen der Union integriert (Art. 13 Abs. 1 i.V. m. Art. 15 EUV n.F.)299.
Die Kompetenzen der Union, deren frühere Regelung oft als unklar kritisiert worden war300, wurden im AEUV systematisiert und klar in ausschliessliche (Art. 3 AEUV) und geteilte Zuständigkeiten (Art. 4 AEUV) sowie
Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungskompetenzen (Art. 5 und
6 AEUV) unterteilt301. Im Bereich des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts, zu welchem auch das Asylrecht und die Asylpolitik der Union
gehören, teilt die Union gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV ihre Zuständigkeit
mit den Mitgliedstaaten.
Der Lissaboner Vertrag schaffte die bisherige Säulenstruktur formell ab302
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mentalen Dritten Säule verbliebenen Bereiche des Raumes der Freiheit, der
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297

298
299
300
301
302
303
84

2008, 147 f.; Hatje/ Kindt, NJW 2008, 1761 f.; Tobler, Overall Architecture, 11; Weber,
EuZW 2008, 7.
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der Unionsorgane durch den Reformvertrag s. anstatt vieler Bribosia, Institutional
Innovations, 59 ff.
Siehe dazu Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 160; Dougan, CMLR 2008, 626 ff.
Vgl. Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 148; Hatje/Kindt, NJW 2008, 1763; Weber,
EuZW 2008, 9.
Vgl. Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 156 m.w.N.; Tobler, Competences, 13.
Vgl. hierzu Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 156 f.; Dougan, CMLR 2008, 655
ff.; Hatje/ Kindt, NJW 2008, 1762; Weber, EuZW 2008, 11 f.; Tobler, Competences, 13.
Vgl. Dougan, CMLR 2008, 624 ff.; Lawson, Freedom, Security, Justice, 29.
Vgl. ausführlich Dougan, CMLR 2008, 680 ff.; weiter Terhechte, Vertrag von Lissabon,
EuR 2008, 172 f., 185; Weber, EuZW 2008, 13; Hatje/ Kindt, NJW 2008, 1763; Kau, Justice

§) . D )

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Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts basiert laut Art. 67
Abs. 1 AEUV auf der Achtung der Grundrechte. Gemäss Art. 6 Abs. 1 EUV n.F.
ist nun auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union304, die bisher lediglich proklamiert worden war und der nur politische Verbindlichkeit
zukam, rechtlich verbindlich und mit den Verträgen rechtlich gleichrangig305.
Anders als noch im Verfassungsvertrag vorgesehen, wurde der Text der Charta
nicht als solcher in die Verträge aufgenommen. Die rechliche Verbindlichkeit
der Charta ergibt sich vielmehr aus dem blossen Verweis in Art. 6 Abs. 1
EUV n.F.306. Für das Vereinigte Königreich und Polen wurden bezüglich der
Rechtswirkungen der Grundrechtscharta Sonderregelungen ausgehandelt307.

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(Noch) nicht alle Mitgliedstaaten beteiligen sich in gleichem Masse
am Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Mit Ausnahme
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304

305
306

307

and Home Affairs, 226; Tobler, Overall Architecture, 12; Lawson, Freedom, Security,
Justice, 29 f. Die neuen Bestimmungen des Reformvertrages lassen jedoch während
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i ten Rechtsakten der Dritten Säule unberührt, vgl. Protokoll zum Lissabonner Vertrag
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Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl. C 364/2000, 1–22. Die Charta
wurde am 12. Dezember 2007 erneut von der Kommission, dem Rat und dem Europäischen
Parlament in einer leicht angepassten Version proklamiert; ABl. C 303/2007, 1.
Zu der Bedeutung der Grundrechtscharta für das europäische Asylrecht siehe noch ausführlich unten §9.II.E.
Vgl. dazu Dougan, CMLR 2008, 662; Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 170 f.;
Carrera/Geyer, Reform Treaty and JHA, 294 f.; Weber, EuZW 2008, 7 f.; Hatje/Kindt, NJW
2008, 1766; Mayer, ZaöRV 2007, 1155 f.; Pernice, Fundamental Rights, 240 f.
S. Protokoll (Nr. 30) zum Lissabonner Vertrag über die Anwendung der Charta der
Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich, ABl. C
115/2008, 313; Erklärungen der Republik Polen Nr. 61 zur Charta der Grundrechte bzw.
Nr. 62 zu dem Protokoll über die Anwendung der Charta auf Polen und das Vereinigte
Königreich, ABl. C 115/2008, 358. Siehe dazu ausführlich Dougan, CMLR 2008, 665 ff.;
Mayer, ZaöRV 2007, 1157 ff.; Pernice, Fundamental Rights, 244 ff.; s. auch Terhechte,
Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 171; Hatje/Kindt, NJW 2008, 1767; Carrera/Geyer, Reform
Treaty and JHA, 301.
85

§) . D )

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Mitgliedstaaten gelten die Regeln des Titel V AEUV sowie das darauf
basierende Sekundärrecht und dessen Weiterentwicklung seit ihrem
Beitritt zur EU vollumfänglich.
Um zu Schengen Vollmitgliedern zu werden, ist jedoch jeweils noch eine
einstimmige Entscheidung des Rates erforderlich. Der Rat hat bisher mit
Bezug auf Rumänien, Bulgarien, Zypern und Kroatien noch keine solche
Entscheidung gefällt. Diese Staaten wenden daher zwar die unionsrechtlichen Regelungen bereits vollumfänglich an, gewisse Sicherheitskontrollen an
den Binnengrenzen werden jedoch weiterhin aufrechterhalten.
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Dänemark über die Beteiligung am Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts
Gemäss Art. 1 des Protokolls (Nr. 21) zum Lissabonner Vertrag308 beteiligen sich
Irland und das Vereinigte Königreich nicht an den gemäss Dritter Teil Titel V
AEUV verabschiedeten Massnahmen. Diese Bestimmungen des AEUV, auf dieG
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sowie Urteile des Gerichtshofes, welche solche Rechtsakte auslegen, sind für
Irland und das Vereinigte Königreich somit ausdrücklich nicht verbindlich (Art.
2 Protokoll (Nr. 21))309. Diese beiden Staaten haben nichtsdestotrotz grundsätzlich sowohl das Recht, sich an der betreffenden Massnahme dennoch zu beteiligen310, als auch das Recht zu erklären, dass sie sich an der Weiterentwicklung
einer für sie bereits verbindlichen Massnahme nicht beteiligen wollen311.
Insgesamt gewährt das Protokoll (Nr. 21) Irland und dem Vereinigten
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l den Vertragsbestimmungen. Irland hat allerdings in Erklärung Nr. 56 zum
Lissabonner Vertrag312 seine Absicht kundgetan, sich in grösstmöglichem

308 Protokoll (Nr. 21) zum Lissabonner Vertrag über die Position des Vereinigten Königreichs
und Ireland hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, ABl. C
115/2008, 295.
309 S. dazu Dougan, CMLR 2008, 686 f.; Carrera/Geyer, Reform Treaty and JHA, 301.
310 Art. 3 Protokoll (Nr. 21) und Art. 331 Abs. 1 AEUV.
311 Art. 4 a Protokoll (Nr. 21); vgl. dazu Dougan, CMLR 2008, 686 f.; Carrera/ Geyer, Reform
Treaty and JHA, 302.
312 Erklärung Irlands zu Artikel 3 des Protokolls über die Position des Vereinigten
Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts, ABl. C 115/2008, 356.
86

§) . D )

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Umfang an dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu beteiligen und die Anwendung von Protokoll (Nr. 21) innerhalb von drei Jahren nach
Inkrafttreten des Reformvertrages zu überprüfen313.
Mit Bezug auf das bisher verabschiedete Asylsekundärrecht beteiligen
sich Grossbritannien und Irland an den Instrumenten der ersten Phase des
Gemeinsamen Europäischen Asylrechts, d.h. der AufnahmestandardsRichtlinie 2003/9 sowie der Richtlinie zur vorübergehenden Schutzgewährung
2011/55, der Qualifikationsrichtlinie 2004/83 und der Verfahrensrichtlinie
2005/85. Hinsichtlich der Neufassungen dieser Richtlinien haben
Grossbritannien und Ireland entschieden, sich nicht zu beteiligen; somit
bleiben für diese Länder weiterhin die erste Fassung der unionsrechtlichen Instrumente massgebend. Einzige Ausnahme sind die Verordnungen
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Dänemark beteiligt sich grundsätzlich nicht am Raum der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts gemäss Dritter Teil Titel V AEUV (Art. 1 Protokoll (Nr. 22))315, kann
aber innerhalb von sechs Monaten nach Erlass einer Massnahme gemäss den
Bestimmungen des Protokolls beschliessen, die Massnahme dennoch ins nationale Recht umzusetzen. Zwischen Dänemark und den übrigen Mitgliedstaaten
entsteht in einem solchen Fall eine Verpflichtung nach Völkerrecht (Art. 4
Protokoll (Nr. 22)). Mit Bezug auf das bisher verabschiedete Asylsekundärrecht
gelten für Dänemark lediglich die Dublin-II- sowie die Eurodac-Verordnung
(nicht aber deren Neufassungen) auf völkerrechtlicher Basis316.
Gemäss Art. 7 und 8 Protokoll (Nr. 22) kann Dänemark in Zukunft entweder auf die Anwendung dieses Protokolls ganz oder teilweise verzichten und zukünftig alle einschlägigen Massnahmen in vollem Umfang (und
mit unionsrechtlicher Bindungswirkung) anwenden oder aber die übrigen
Mitgliedstaaten informieren, dass fortan für Dänemark die gleichen Regeln

313 Vgl. dazu auch Art. 8 Protokoll (Nr. 21); vgl. Dougan, CMLR 2008, 687.
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315 Protokoll (Nr. 22) zum Lissabonner Vertrag über die Position Dänemarks, ABl. C 115/299.
Ausgenommen sind jedoch die Visumspolitik und das entsprechende Sekundärrecht der
Union, an welchen sich Dänemark nach wie vor beteiligt, vgl. Art. 6 Protokoll (Nr. 22).
316 Vgl. Beschluss des Rates 2006/188/EG vom 21. Februar 2006 über den Abschluss des
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Dänemark der Verordnung 343/2003 sowie der Verordnung 2725/2000, ABl. L 66/2006,
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87

§) . D )

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über eine Beteiligung einschlägig sein sollen, wie sie für Irland und das
Vereinigte Königreich gemäss Protokoll (Nr. 21) gelten317.
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Dänemark über den einbezogenen Schengen-Besitzstand
Irland und das Vereinigte Königreich haben gemäss Art. 4 Protokoll (Nr.
19) 318 i „ - “-R
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Besitzstandes 319 . Möchten sich diese Staaten an einzelnen oder allen
Bestimmungen des Besitzstandes beteiligen, können sie einen entsprechenden Antrag stellen, über den der Rat anschliessend einstimmig
beschliesst.
Für die Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes gilt Art. 5
Protokoll (Nr. 19): Irland und das Vereinigte Königreich können gemäss
Art. 5 Abs. 1 schriftlich mitteilen, dass sie sich an solchen Massnahmen
beteiligen möchten. Tun sie dies nicht oder möchte sich nur einer dieser
Mitgliedstaaten an der entsprechenden Massnahme beteiligen, sind die
übrigen Mitgliedstaaten gemäss Art. 1 Protokoll (Nr. 19) i.V. m. Art. 329 AEUV
zur verstärkten Zusammenarbeit ermächtigt. Irland und das Vereinigte
Königreich haben zudem gemäss Art. 5 Abs. 2 die Möglichkeit, sich selbst
nach bereits erfolgter Mitteilung über eine gewünschte Beteiligung nochmals umzuentscheiden. Art. 5 Abs. 3–5 enthalten Verfahrensvorschriften
für den Fall eines solchen Rückzuges320.
Die Beteiligung Dänemarks an der Weiterentwicklung des SchengenBesitzstandes richtet sich nach den Bestimmungen des Protokolls (Nr. 22)
über die Position Dänemarks321.

317 Art. 8 Protokoll (Nr. 22) i.V. m. Anhang Protokoll (Nr. 22). Vgl. dazu Dougan, CMLR 2008,
687.
318 Protokoll (Nr. 19) zum Lissabonner Vertrag über den in den Rahmen der Europäischen
Union einbezogenen Schengen-Besitzstand, ABl. C 115/2008, 290.
319 Zum Schengen-Besitzstand gehören aus dem Asylbereich namentlich die Dublin-III- und
die Eurodac-II-Verordnungen sowie die dazugehörigen Durchführungsverordnungen.
Zu diesen Verordnungen s. auch unten §10.V.A.
320 S. dazu Dougan, CMLR 2008, 684 f. mit Hinweis auf die Urteile des Europäischen
Gerichtshofes vom 18. Dezember 2007 EuGH, Rs. C-77/05, Vereinigtes Königreich
gg. Rat, ECLI:EU:C:2007:803 und EuGH, Rs. C-137/05, Vereinigtes Königreich gg. Rat,
ECLI:EU:C:2007:805.
321 Art. 3 des Protokolls (Nr. 19); vgl. dazu die Ausführungen oben §8.II.B.
88

§) . D )

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Die Assoziierung von Island und Norwegen an den Schengen-Besitzstand
und seine Weiterentwicklung sowie das diesbezügliche Verhältnis dieser
Staaten zu Irland und dem Vereinigten Königreich werden gemäss Art.
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bestehenden Assoziierungsabkommen322 gelten auf dieser Grundlage
weiterhin.
Die Schweiz323 und das Fürstentum Liechtenstein324 sind ebenfalls an den
Schengenbesitzstand assoziiert und seit dem 12. Dezember 2008 bzw. dem 19.
Dezember 2011 Schengen-Vollmitglieder.

III. D K

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Die Union ist gemäss Art. 67 (2) AEUV ermächtigt, eine gemeinsame Politik
in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrolle der Aussengrenzen zu
entwickeln.
Die Kompetenzen der Union im Asylrecht sind in Art. 78 AEUV weiter
konkretisiert. Während die Vorgängernorm in Art. 63 Ziff. 1 und 2 EGV die
Gemeinschaft ermächtigte, detaillierte Regeln für ein Zuständigkeitssystem
für die Behandlung von in einem Mitgliedstaat gestelltem Asylgesuch, im
Weiteren jedoch nur gemeinsame Mindestnormen zu verabschieden (vgl. Art.
Zi . li . è– , Zi . li . ,
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idenden Schritt weiter und erteilt der Union die Kompetenz, ein gemeinsames

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und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten
bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes, ABl. L
176 (1999), 35 ff.
323 Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und
der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der
Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen Besitzstandes, ABl. L 53 (2008),
52 ff.
324 Protokoll zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union,
der Europäischen Gemeinschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über den Beitritt
des Fürstentums Liechtenstein zu dem Abkommen zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft
über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung,
Anwendung und Entwicklung des Schengen Besitzstands, Abl. L160/2011, 21.
89

§) . D )

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europäisches Asylsystem zu errichten325 . Dieses gemeinsame Asylsystem
umfasst:
– einen in der ganzen Union gültigen einheitlichen Asylstatus für
Drittstaatsangehörige (Art. 78 Abs. 2 lit. a) AEUV);
– einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus für Drittstaatsangehörige
(Art. 78 Abs. 2 lit. b) AEUV);
– eine gemeinsame Regelung für den vorübergehenden Schutz von
Vertriebenen im Falle eines Massenzustroms (Art. 78 Abs. 2 lit. c) AEUV);
– gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug sowohl des
einheitlichen Asylstatus als auch des subsidiären Schutzstatus (Art. 78
Abs. 2 lit. d) AEUV);
– ein Zuständigkeitssystem für die Prüfung sowohl von Asylanträgen als
auch Anträgen auf subsidiären Schutz in den Mitgliedstaaten (Art. 78 Abs.
2 lit. e) AEUV);
– gemeinsame Normen über die Aufnahmebedingungen von Personen, die
Asyl oder subsidiären Schutz beantragen (Art. 78 Abs. 2 lit. f) AEUV);
– Regelungen über die Partnerschaft und Zusammenarbeit mit den
Herkunftsländern (Art. 78 Abs. 2 lit. g) AEUV).
In dieser abschliessenden Aufzählung ist besonders auffällig, dass die Union
im Vergleich zu der Vorgängernorm in Art. 63 EGV nun auch über umfassende
Kompetenzen zur Regelung des subsidiären Schutzes verfügt. Während beispielsweise die Mindestnormen der Verfahrensrichtlinie bisher nur zwingend
auf das Asylverfahren angewandt werden mussten, kann die Union nun auch
verbindlich ein gemeinsames Verfahren auch für Personen, die subsidiären
Schutz benötigen, festlegen. Die Kompetenz der Union erstreckt sich auch im
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i iären Schutz beantragen. Der Reformvertrag schliesst diesbezüglich eine wichtige Lücke326.
Im Rahmen der Unionskompetenzen im Asylrecht legt Art. 78 Abs. 1 AEUV
(wie bereits zuvor Art. 63 (1) EGV) ausdrücklich fest, dass die Asylpolitik der
Union im Einklang mit der Genfer Flüchtlingskonvention und dem Protokoll
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325 Zu den Implikationen s. Peers, Institutional Framework, 10 ff.
326 Vgl. UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 5 f.; Hermann, ASYL 3/09, 10 f.
90

§) . D )

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sind in diesem Zusammenhang namentlich die internationalen Verträge zum
Schutz der Menschenrechte327.
Art. 78 Abs. 3 AEUV ermächtigt den Rat im Falle einer durch einen
Massenzustrom von Drittstaatsangehörigen verursachten Notlage in
einem oder mehreren Mitgliedstaaten vorläufige Massnahmen beschliessen. Der Rat beschliesst diese mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag
der Kommission und nach blosser Anhörung des Parlaments. Während die
Vorgängernorm in Art. 64 Abs. 2 EGV noch eine maximale Geltungsdauer
solcher Massnahmen von sechs Monaten vorgesehen hatte, wurde diese zeitliche Beschränkung vom Reformvertrag nicht übernommen. Somit dürften
wohl auch Massnahmen mit einer längeren Geltungsdauer im Rahmen dieser
Bestimmung zulässig sein, sofern die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind328.

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Gemäss Art. 72 AEUV (Art. 64 Abs. 1 EGV) lassen die Kompetenzen der
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Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den
Schutz der inneren Sicherheit unberührt. Art. 72 AEUV bestätigt die entsprechenden
-Vorbehalte in den früheren Verträgen und in Art. 2 Abs.
329
SDÜ .
Art. 72 AEUV ist als Kompetenzschranke für die Unionsorgane in den
besonders souveränitätssensiblen Bereichen der öffentlichen Ordnung und
inneren Sicherheit zu verstehen. In diesen sollen die Mitgliedstaaten weiterhin autonom auf Gefährdungen reagieren können330. Der Vorbehalt der

327 Siehe zur Bindung der Union sowie der Mitgliedstaaten an diese völkerrechtlichen
Vorgaben im Rahmen des europäischen Asylrechts noch ausführlich unten §9.
328 Vgl. ter Steeg, Einwanderungskonzept, 158 f.; Progin-Theuerkauf, Asylrecht nach
Lissabon, 62.
329 Art. 64 Abs. 1 EGV (in der Fassung des Vertrages von Amsterdam), Art. 100 c Abs. 5 EGV
(in der Fassung des Vertrages von Maastricht) und Art. K.2 Abs. 2 EUV (in der Fassung
des Vertrages von Maastricht); vgl. Schmid-Drüner, Öffentliche Ordnung und Sicherheit,
390; Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 96. Zu Reichweite und Inhalt dieser
Bestimmungen siehe umfassend Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 150 ff.
330 Vgl. Breitenmoser/Weyeneth, in: von der Groeben/ Schwarze/ Hatje, Europäisches
Unionsrecht, 7. Aufl., Art. 72, Rz. 2; Rossi, in: Callies/ Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUVKommentar, Art. 72 Rz. 1.
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nationalen Souveränität dient zugleich auch als Hilfe bei der Auslegung der
Zuständigkeitsbestimmungen in Titel V und ist als Gebot einer souveränitätsschonenden Auslegung der Zuständigkeiten der Union zu verstehen,
sofern die öffentliche Ordnung und innere Sicherheit der Mitgliedstaaten
betroffen ist.
Bei den Begriffen der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit
handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die weder im Primär- noch
im Sekundärrecht der Union ausdrücklich definiert sind331. Dennoch handelt
es sich dabei um unionsrechtliche Begriffe, so dass die Mitgliedstaaten sich
nicht ohne weiteres auf ihre nationalen Konzepte berufen können332.
Gemäss der Rechtsprechung des EuGH zu den
-Vorbehalten im
Rahmen der Grundfreiheiten umfasst der Begriff der öffentlichen Ordnung
die Fundamentalinteressen der Mitgliedstaaten, insbesondere alle identitätsstiftenden Merkmale nationaler Rechtsordnungen333. Unter dem Begriff
der öffentlichen Sicherheit sind insbesondere der Bestand des Staates, seiner
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zu verstehen334 . Der Gerichtshof hat gleichzeitig auch darauf hingewiesen,
dass der genaue Inhalt der Begriffe der öffentlichen Ordnung und inneren
Sicherheit nicht von vornherein definiert werden kann, sondern von den
sozialen und politischen Umständen im betroffenen Mitgliedstaat sowie
dem Zeitpunkt der Geltendmachung abhängt335 . Unumstritten scheint in der
Rechtsprechung des EuGHs im Bezug auf Ausnahmen zu den Grundfreiheiten
aus Gründen der öffentlichen Ordnung bzw. zum Schutz der inneren
Sicherheit zu sein, dass die Ausnahmetatbestände sehr restriktiv ausgelegt
werden336 und den Erfordernissen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
genügen müssen337.
331 Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 68 f.
332 Vgl. Rossi, in: Calliess/ Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV-Kommentar, Art. 72 Rz. 6. Anderer
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333 Vgl. ausführlich Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 84 ff; sodann Schmid-Drünner,
Öffentliche Sicherheit und Ordnung, 392; Breitenmoser/Weyeneth, in: von der Groeben/
Schwarze/ Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl., Art. 72, Rz. 9.
334 Vgl. insbesondere EuGH, Rs. 72/83, Campus Oil, ECLI:EU:C:1984:256; s. dazu SchmidDrünner, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, 392.
335 Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 84 f., 136.
336 Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 85 ff., 132 ff.
337 Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 88 ff., 134 f.
92

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Ob nun diese Rechtsprechung des EuGH für die Auslegung des
- blic-Vorbehaltes in Art. 72 AEUV einschlägig ist, ist fraglich. Eine vorbell
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System der Grundfreiheiten und dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts nicht angemessen338: Die Gewährleistung der Grundfreiheiten
bildet einen Eckpfeiler des Binnenmarktes und die Union verfügt in diesem Bereich über umfassende Kompetenzen, auch wenn es sich formell
um eine geteilte Kompetenz der Union und der Mitgliedstaaten handelt339.
Einschränkungen der individuellen Rechte aus Gründen der öffentlichen
Ordnung und der inneren Sicherheit sind daher restriktiv auszulegen340.
Im Rahmen des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sind
die Kompetenzen der Union weitaus eingeschränkter und die Einräumung
individueller Rechte eher die Ausnahme als die Regel341. Infolgedessen
scheinen gute Gründe dafür zu sprechen, den Vorbehalt in Art. 72 AEUV
weniger restriktiv auszulegen. Gleichzeitig darf die Einräumung eines grösseren Beurteilungsspielraums im Ergebnis nicht im Sinne einer umfassenden Ausnahmebefugnis der Mitgliedstaaten verstanden werden. Dies würde
dem erklärten Integrationsziel eines gemeinsamen Raumes der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts klar zuwiderlaufen342.
Der EuGH anerkennt in ständiger Rechtsprechung das souveräne Recht
der Mitgliedstaaten, ihre öffentliche Ordnung und Sicherheit durch entsprechende Massnahmen zu schützen. Gleichzeitig setzt er den Mitgliedstaaten
gewisse unionsrechtlich definierte Grenzen, die sich unter anderem durch
die Anwendung von allgemeinen Prinzipien des Unionsrechts ergeben343.

338 So auch Rossi, in: Callies/ Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV-Kommentar, Art. 72 Rz. 7;
Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 232; Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 99.
Anderer Ansicht jedoch Battjes, European Asylum Law, 157 f.
339 Vgl. Art. 4 (2) lit. a AEUV.
340 Vgl. Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 97 ff.; Rossi, in: Callies/ Ruffert (Hrsg.),
EUV/AEUV-Kommentar, Art. 72 Rz. 7; Wiedman, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar,
Art. 64 EGV, Rz. 4.
341 Zu den strukturellen Unterschieden zwischen den Grundfreiheiten und dem ehemaligen Titel IV EGV s. bereits Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 98 f.
342 Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 246; Rossi, in: Calliess/Ruffert, EUV-AEUV, Art. 72
Rz. 6 f.
343 EuGH, Dory gg. Deutschland, C-186/01, ECLI:EU:C:2003:146, Rz. 31; EuGH, Kommission
gg. Italien, C-239/06, ECLI:EU:C:2009:784, Rz. 46; EuGH, Kommission gg. Finnland,
C-284/05, ECLI:EU:C:2009:778, Rz. 45; EuGH, Kommission gg. Schweden, C-294/05,
ECLI:EU:C:2009:779, Rz. 43; EuGH, Kommission gg. Deutschland, C-372/05,
93

§) . D )

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Dem Verhältnismässigkeitsprinzip kommt in diesem Zusammenhang besonderere Bedeutung zu344 .
Um den Erfordernissen des Verhältnismässigkeitsprinzips zu genügen,
scheinen aufgrund von Art. 72 AEUV ergriffene Massnahmen zum Schutz
der öffentlichen Ordnung und Sicherheit nur dann gerechtfertigt, wenn
tätsächlich eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere
Sicherheit besteht345è–
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der Begriffe der öffentlichen Ordnung und inneren Sicherheit ein grösserer Beurteilungsspielraum als im Rahmen der Grundfreiheiten einzuräumen ist346è– , i M
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Realisierung der Gefahr erforderlich und geeignet sind sowie in einem angemessenen Verhältnis dazu stehen. Den Massnahmen müssen zudem örtliche
und/oder zeitliche Grenzen gesetzt werden347.

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Mit dem Reformvertrag wurde in Art. 73 AEUV eine neue Bestimmung in
den Vertrag aufgenommen, die das Recht der Mitgliedstaaten ausdrücklich
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ination zum Schutz der nationalen Sicherheit einzurichten, die sie für geeignet
halten.

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345

346
347
94

ECLI:EU:C:2009:780, Rz. 68; EuGH, Kommission gg. Italien, C-387/05, ECLI:EU:C:
2009:781, Rz. 45; EuGH, Kommission gg. Griechenland, C-409/05, ECLI:EU:C:2009:782,
Rz. 50; EuGH, Kommission gg. Dänemark, C-461/05, ECLI:EU:C:2009:783, Rz. 51; EuGH,
Kommission gg. Portugal, C-38/06, ECLI:EU:C:2010:108, Rz. 62.
Vgl. auch bereits EuGH, , Johnston, C-222/84, ECLI:EU:C:1986:206, Rz. 26; EuGH, Sirdar,
C-273/97, ECLI:EU:C:1999:523, Rz. 16; EuGH, Kreil, C-285/98, ECLI:EU:C:2000:2, Rz. 16. In
diesen Urteilen nimmt der EuGH jedoch nicht ausdrücklich auf Art. 64 EGV Bezug.
Vgl. Battjes, European Asylum Law, 158; s. dazu auch Hailbronner, Immigration and
Asylum Law, 102.
Vgl. Schmid-Drüner, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, 392; Wieschhörster, Art. 64
Abs. 1 EGV, 236; Heiman, Visa, Asyl, Einwanderung, 34; Hailbronner, Immigration and
Asylum Law, 101 f.
Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 234.
Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 237 f.

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Art. 73 ist als )
zu Art. 72 zu verstehen und behält lediglich
die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit zwischen
den nationalen Sicherheitsbehörden vor. Den Mitgliedstaaten wird so
ermöglicht, ausserhalb der oft zeitaufwändigen Verfahren im Rahmen
der EU weiterhin auf der Grundlage von bi- und multilateralen Verträgen
zusammenzuarbeiten348 .

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Gemäss Art. 78 Abs. 2 AEUV erlassen das Parlament und der Rat die anschliessend genannten Rechtsakte nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren
gemäss Art. 294 AEUV. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren entspricht
dabei dem Mitentscheidungsverfahren des bisherigen Art. 251 EGV349.
Vor dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages galt für das Gesetzgebungsverfahren zum Erlass von Asylsekundärrecht Art. 63 EGV i.V. m.
Art. 67 EGV: Gemäss diesen Bestimmungen war der Rat verpflichtet, wähi
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Kommission oder auf Initiative eines Mitgliedstaates und nach Anhörung des
Parlamentes die in Art. 63 EGV genannten asylrechtlichen Massnahmen zu
verabschieden.
Der Vertrag von Nizza führte mit seinem Inkrafttreten in 2003 neu
Art. 67 (5) ein, wonach das Mitentscheidungsverfahren gemäss Art.
251 EGV automatisch gelten sollte, wenn der Rat zuvor gemeinsame
Regeln und wesentliche Grundsätze für die gemäss Art. 63 zu regelnden Bereiche erlassen hatte. Seit dem Erlass der Verfahrensrichtlinie
am 1. Dezember 2005 war somit für Massnahmen im Asylbereich fortan
das Mitentscheidungsverfahren massgebend350. Die Kommission besass
zudem gemäss Art. 67 Abs. 2 1. Spiegelstrich EGV seit dem 1. Mai 2004

348 Vgl. ausführlich Breitenmoser/ Weyeneth, in: von der Groeben/ Schwarze/ Hatje, 7. Aufl.,
Art. 72; Rossi, in: Calliess/ Ruffert, EUV-AEUV, Art. 73; Kau, JHA, 229; Carrera/ Geyer,
Reform Treaty and JHA, 297 f.
349 S. dazu auch Carrera/ Geyer, Reform Treaty and JHA, 291 ff.
350 Siehe zudem auch den Ratsbeschluss 2004/927/EG vom 22.12.2004 über die Anwendung
des Verfahrens des Art. 251 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
auf bestimmte Bereiche, die unter Titel IV des Dritten Teils dieses Vertrages fallen,
ABl. L 396 vom 31.12.2004, 45–46, welcher auch für weitere Bereiche des Titel IV das
Mitentscheidungsverfahren als massgebliches Verfahren bestimmte.
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das Initiativmonopol; den Mitgliedstaaten blieb nur noch die Möglichkeit,
Rechtsakte bei der Kommission anzuregen351 .
Der Lissabonner Vertrag führte für fast alle Bereiche des Raums der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ein, im
Rahmen dessen der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Die Stellung
des Europäischen Parlaments im Legislativprozess wurde dadurch bedeutend verbessert und die Legitimität der Union nahm zu352. Diese Neuerung
waren insbesondere in den Bereichen der ehemals (intergouvernementalen)
Dritten Säule eine wichtige Änderung353. Für das Beschlussfassungsverfahren
im Bereich des Asylrechts änderte sich jedoch nichts an der bereits vor
Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages geltenden Regelung.

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Die Asylpolitik der Europäischen Union muss gemäss Art. 78 Abs. 2 AEVU
mit den einschlägigen völkerrechtlichen Vorgaben354 im Einklang stehen. Bestehen Zweifel bezüglich der Völkerrechtskompatibilität der auf
der Grundlage von Art. 78 AEUV verabschiedeten Rechtsakte, kann der
Europäische Gerichtshof im Rahmen zweier Verfahren mit der Prüfung dieses Aspektes befasst werden: Einerseits kann gegen den Erlass bzw. einzelne
Bestimmungen davon eine Nichtigkeitsklage erhoben werden, andererseits
kann im Rahmen eines nationalen Gerichtsverfahrens der EuGH um einen
Vorabentscheid betreffend der Völkerrechtskompatibilität und damit der
Gültigkeit einer Bestimmung des Europäischen Asylrechts ersucht werden. Die wichtigsten Aspekte dieser beiden Verfahren sollen im Folgenden

351 Siehe dazu anstatt vieler ter Steeg, Einwanderungskonzept, 111 ff.; Peers, Institutional
Framework, 8.
352 Vgl. Dougan, CMLR 2008, 639 f., 680 f.; Carrera/ Geyer, Reform Treaty and JHA, 292 f.
353 Der AEUV sieht jedoch im Bereich der Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen
(z.B. Art. 82 Abs. 3, Art. 83 Abs. 3, Art. 86 Abs. 1) sowie im Bereich der Polizeilichen
Zusammenarbeit (z.B. Art. 87 Abs. 3, Art. 89) besondere Verfahren bzw. sog.
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f.; Carrera/ Geyer, Reform Treaty and JHA, 289 f. Die nationalen Parlamente tragen neu
ebenfalls Sorge zur Wahrung des Subsidiariätgrundsatzes in den genannte Bereichen,
Art. 69 AEUV; vgl. Carrera/ Geyer, Reform Treaty and JHA, 293 f.; Dougan, CMLR 2008,
657 ff., 680 ff.; Lawson, Freedom, Security, Justice, 30 f.; Terhechte, Vertrag von Lissabon,
EuR 2008, 173.
354 Siehe dazu sogleich ausführlich §9.
96

§) . D )

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Europäischen Aslyrechts aufgezeigt werden.
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Der Europäische Gerichtshof überwacht gemäss Art. 263 Abs. 1 AEUV (ex-Art.
230 EGV) die Rechtmässigkeit u.a. der Gesetzgebungsakte der Union. Zu diesem Zweck ist er auch für Klagen gegen Richtlinien und Verordnungen des
Europäischen Asylrechts bzw. gegen einzelne Bestimmungen davon zuständig, im Rahmen welcher geltend gemacht wird, dass diese die völkerrechtlichen Vorgaben der Union und somit die Verträge verletzen (Art. 263 Abs. 2
AEUV). Ist die Klage begründet, erklärt der Gerichtshof den Rechtsakt bzw.
die angefochtene Bestimmung für nichtig (Art. 264 Abs. 1 AEUV).
Eine Klage ist binnen zweier Monate zu erheben (Art. 263 Abs. 5 AEUV).
Für Klagen gegen Verordnungen und Richtlinien beginnt diese Frist mit der
Publikation des in Frage stehenden Rechtsaktes im Amtsblatt zu laufen.
Klageberechtigte sind in erster Linie die Mitgliedstaaten, das Europäische
Parlament, der Rat und die Kommission (Art. 263 Abs. 2 AEUV)355 . Aber auch
natürliche (und juristische) Personen können unter gewissen Voraussetzungen
gegen die Rechtsakte des Europäischen Asylrechts Klage erheben. Gemäss
der Vorgängernorm Art. 230 Abs. 4 EGV waren sie früher allerdings nur dann
zur Klage gegen gemeinschaftsrechtliche Gesetzgebungsakte356 berechtigt, wenn diese sie unmittelbar und individuell betrafen. Der Gerichtshof
hatte in ständiger Rechtsprechung die Voraussetzungen von Art. 230 Abs. 4
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tisch unmöglich wurde, eine Nichtigkeitsklage zu erheben .

355 Vgl. dazu anstatt vieler Craig/ de Burca, EU Law, 514 f.; Cremer, in: Callies/Ruffert (Hrsg.),
EUV/AEUV-Kommentar, Art. 263 Rz. 5
356 Zur Berechtigung von natürlichen und juristischen Personen zur Erhebung
einer Nichtigkeitsklage gegen Richtlinien s. EuGH, Gibraltar gg. Rat, C-298/89,
ECLI:EU:C:1993:267, Rz. 15 ff.; EuGH, , Asocarne gg. Rat, C-10/95 P, Rechtsmittelbeschluss
vom 23. November 1995, ECLI:EU:C:1995:406, Rz. 28 ff.; EuG, UEAPME gg. Rat, T-135/96,
ECLI:EU:T:1998:128, Rz. 63.
357 Vgl. EuGH, Plaumann & Co gg. Kommission, C-25/62, ECLI:EU:C:1963:17; EuGH, Parti
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ff.; EuGH, , Greenpeace u.a. gg. Kommission, C-321/95P, ECLI:EU:C:1998:153, Rz. 27 ff.;
EuGH, Union de Pequenos Agricultores gg. Rat (UPA), C-50/00, ECLI:EU:C:2002:462, Rz.
36, 44; EuGH, Jégo-Quéré gg. Kommission, C-263/02P, ECLI:EU:C:2004:210, Rz. 45 ff. Aus
97

§) . D )

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Der Lissabonner Vertrag hat nun in Art. 263 Abs. 4 AEUV die strikten
Voraussetzungen für Nichtigkeitsklagen von Einzelpersonen gegen Verordnungsbestimmungen wesentlich gelockert358: Das Kriterium der individuellen
Betroffenheit wurde aus dem Vertragstext gestrichen, so dass eine natürliche
oder juristische Person zukünftig bereits dann klageberechtigt ist, wenn
hinsichtlich eines Rechtsaktes mit Verordnungscharakter das Kriterium der
unmittelbaren Betroffenheit erfüllt ist359.
Gleichzeitig verlangt der Wortlaut von Art. 263 Abs. 4 AEUV im Gegensatz
zu seiner Vorgängernorm ausdrücklich, dass die angefochtene Verordnung
keine (nationalen) Durchführungsmassnahmen erfordert360. In einigen
Mitgliedstaaten sind die nationalen Gerichte in der Vergangenheit bei
Klagen gegen einen direkt anwendbaren Erlass der Union, die keine
Umsetzungsmassnahmen der Mitgliedstaaten erforderten, nicht auf das
Ersuchen des Klägers um eine Vorabentscheidung des EuGH eingegangen.
Somit standen aufgrund der strikten Auslegung des EuGH von Art. 230 Abs.
4 EGV betroffenen Individuen oft weder eine Nichtigkeitsklage noch die
Befassung des EuGH auf dem Wege der Vorabentscheidung offen, was zu einer
gravierenden Lücke im unionsrechtlichen Rechtsschutz geführt hatte361.
Art. 263 Abs. 4 AEUV eröffnet in solchen Konstellationen Individuen nun
ausdrücklich die Möglichkeit einer Nichtigkeitsklage, was als eine wichtige
Verbesserung des Individualrechtsschutzes zu begrüssen ist.
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Gemäss Art. 19 Abs. 3 lit. b) EUV362
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Vorabentscheidung auf Antrag der einzelstaatlichen Gerichte über die
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267 AEUV (ex-Art. 234 EGV) genauer geregelt und soll dem EuGH ermöglichen,

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Cremer, in: Calliess/ Ruffert, EUV- AEUV, Art. 263 Rz. 52.
Vgl. Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 186 f.
Der Begriff der Verordnungscharakter ist allerdings nicht abschliessend geklärt und daher strittig. S. dazu anstatt vieler Cremer, in: Calliess/ Ruffert, EUV-AEUV, Art. 263 Rz. 54 ff. m.w.H.
Vgl. dazu ausführlich Dougan, CMLR 2008, 677 ff, 679; weiter Terhechte, Vertrag von Lissabon,
EuR 2008, 186; Hatje/ Kindt, NJW 2008, 1767; Pernice, Fundamental Rights, 250 ff.
Vgl. EuGH, UPA (Fn. 357); EuGH, Jégo-Quéré (Fn. 357); s. auch Dougan, CMLR 2008, 676 f.
Art. 19 EUV n.F. ersetzte im Wesentlichen Art. 220 EGV.

§) . D )

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die einheitliche Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu
sichern sowie den effektiven Rechtsschutz des Einzelnen zu gewährleisten363.
Einzelpersonen, die durch eine auf der Grundlage eines Sekundärrechtsaktes des Europäischen Asylrechts getroffene Entscheidung in ihren Rechten
gemäss der Genfer Flüchtlingskonvention oder weiteren einschlägigen
Verträgen verletzt worden sind, können im nationalen Beschwerdeverfahren
geltend machen, dass die Bestimmung aufgrund des Verstosses gegen die völkerrechtlichen Garantien für ungültig zu erklären ist.
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Vor Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages war im Bereich der Asylpolitik
die Auslegungs- und Entscheidungskompetenz des EuGH im Rahmen der
Vorabentscheidung eingeschränkt: Gemäss Art. 68 Abs. 1 EGV waren nur letztinstanzliche nationale Gerichte befugt, vom EuGH einen Vorabentscheid
gemäss Art. 234 EGV (neu Art. 267 AEUV) einzuholen364 .
Als letztinstanzliche Gerichte galten gemäss der funktionalen Betrachtungsweise nicht nur die obersten nationalen Gerichte, sondern alle Gerichte,
die im konkreten Verfahren letzte Instanz waren365 . Gerade im Asylrecht war
dies von besonderer Bedeutung, ist doch das Weiterziehen von asylrechtlichen
Beschwerden bis vor das oberste nationale Gericht in den Rechtsordnungen
der Mitgliedstaaten in der Regel ausgeschlossen366.
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von Massnahmen und Beschlüssen aus, die gemäss Art. 62 Abs. 1 EGV die
Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen sicherstellten und
der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und dem Schutz der inneren

363 S. dazu anstatt vieler Battjes, European Asylum Law, 531 f.
364 Diese Abweichung von der allgemeinen Regel in Art. 234 EGV liess sich einerseits auf einen mangelnden politischen Konsens unter den Mitgliedstaaten bei den
Vertragsverhandlungen zurückführen; andererseits wurde argumentiert, dass sich
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EuGH verhindert werden könnte. Vgl. ter Steeg, Einwanderungskonzept, 123 m.N.;
Papagianni, Institutional Dynamics, 43; Battjes, European Asylum Law, 572; Gerber,
Asylrechtsharmonisierung, 79; Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee and Asylum Policies, 373;
Hailbronner/ Thiery, Europarecht 1998, 596.
365 Vgl. Peers, Jurisdiction, 93 f.; Battjes, European Asylum Law, 577; Gerber,
Asylrechtsharmonisierung, 79 f.; Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 95.
366 Vgl. Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 79.
99

§) . D )

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Sicherheit dienten367. Im Zweifelsfall verblieb die Entscheidung über die
genaue Reichweite dieser Beschränkung beim EuGH368. Das gemeinschaftliche Asylrecht war von dieser Kompetenzbeschränkung des EuGH in Art.
68 Abs. 2 EGV grundsätzlich nicht berührt. Der EuGH war daher bereits vor
Inkrafttreten des Reformvertrages befugt, die Bestimmungen im gemeinschaftlichen Asylsekundärrecht zu überprüfen und auszulegen369.
Zur Sicherstellung der einheitlichen Auslegung der Bestimmungen von
Titel IV EGV und der darauf gestützten Rechtsakte der Gemeinschaft wurde in
Art. 68 Abs. 3 EGV mit Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam zusätzlich
ein Gutachterverfahren eingeführt, von dem jedoch bis zum Inkrafttreten
des Reformvertrages nie Gebrauch gemacht wurde370.
Gemäss Art. 67 Abs. 2 hätte der Rat nach Anhörung des Parlaments durch eini
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des EuGH im Rahmen von Titel IV EGV den allgemeinen Vorschriften über die
Gerichtsbarkeit des EuGH gemäss Art. 220 ff. EGV anpassen können371. Der
Rat hat jedoch bis zum Inkrafttreten des Reformvertrages keinen derartigen
Beschluss gefasst372.
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Der AEUV enthält keine dem Art. 68 EGV entsprechende Vorschrift. Somit
gelten seit Inkrafttreten des Reformvertrages die allgemeinen Vorschriften

367 Art. 62 Abs. 1 stellt dabei lediglich eine Wiederholung und Bestätigung der Bestimmung
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Institutional Dynamics, 46 f.; Hailbronner, Immigration and Asylum Law, 96 ff.;
Hailbronner/Wilms, Kommentar, Art. 68 EGV, Rz. 10; Noll/ Vedsted-Hansen, Refugee
and Asylum Policies, 374. Siehe zur Thematik auch
§8.IV.
368 Vgl. Papagianni, Institutional Dynamics, 47; Hailbronner, Immigration and Asylum Law,
102; Hailbronner/Thiery, Europarecht 1998, 597.
369 So im Ergebnis auch ter Steeg, Einwanderungskonzept, 130 f.; ferner Gerber,
Asylrechtsharmonisierung, 84 f.
370 Vgl. ter Steeg, Einwanderungskonzept, 131 f.; Papagianni, Institutional Dynamics, 47;
Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 85 ff.; Hailbronner/Wilms, Kommentar, Art. 68 EGV,
Rz. 11 f.; Hailbronner/ Thiery, Europarecht 1998, 596.
371 S. dazu ausführlich Peers, Jurisdiction, 96 ff., der in dieser Bestimmung nicht nur eine
Berechtigung sondern sogar eine Verpflichtung des Rates sieht, die Kompetenzen des
EuGH anzupassen; s. auch Papagianni, Institutional Dynamics, 48.
372 Vgl. Peers, Jurisdiction, 89; Hailbronner/ Wilms, Kommentar, Art. 68 EGV, Rz. 14; Gerber,
Asylrechtsharmonisierung, 89.
100

§) . D )

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über die Zuständigkeit des EuGH auch im Bereich des Asylrechts
uneingeschränkt373.
Gemäss den neuen Bestimmungen betreffen die einzigen Beschränkungen
der Zuständigkeit des EuGH im Rahmen des Raumes der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts ausschliesslich die Bereiche der justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen (Dritter Teil Titel V Kapitel 4 AEUV) und der
polizeilichen Zusammenarbeit (Dritter Teil Titel V Kapitel 5 AEUV):
Gemäss Art. 276 AEUV ist der Gerichtshof in diesen Bereichen nicht befugt,
die Gültigkeit oder Verhältnismässigkeit von exekutiven Massnahmen
der Polizei oder Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten sowie von
Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und zum
Schutz der inneren Sicherheit zu überprüfen374 .
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die Zuständigkeit des EuGH bezüglich Rechtsakten, die vor Inkrafttreten des
Reformvertrages aufgrund der Bestimmungen der ehemaligen Dritten Säule
verabschiedet worden waren, weiterhin nach den früheren Bestimmungen in
Art. 35 EUV a.F. und war somit stark eingeschränkt375 .

373 Vgl. Dougan, CMLR 2008, 673 f.; Carrera/ Geyer, Reform Treaty and JHA, 294; Lawson,
Freedom, Security, Justice, 31.
374 Vgl. Lawson, Freedom, Security, Justice, 31.
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ABl. C 115/2008, 322. Zu den bisherigen Einschränkungen im Rahmen der 3. Säule s.
Kornobis-Romanowska, GLJ 2005, 1136 f.; zu den Änderungen durch den Reformvertrag
s. Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 161; Carrera/Geyer, Reform Treaty and JHA,
302; Lawson, Freedom, Security, Justice, 31.
101

§ . I
völkerrechtlichen Vorgaben des
Europäischen Asylrechts

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Achtung der Grundrechte.
Wie bereits erwähnt, legt Art. 78 Abs. 1 AEUV (wie bereits zuvor Art. 63
Abs. 1 EGV) im Rahmen der Unionskompetenzen im Asylrecht zudem ausdrücklich fest, dass die Asylpolitik der Union im Einklang mit der Genfer
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lä376
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. Einschlägig sind in diesem Zusammenhang
namentlich die internationalen Verträge zum Schutz der Menschenrechte377.
Im Folgenden sind nun Art und Umfang der Verpflichtungen der Union
einerseits und der Mitgliedstaaten andererseits zur Respektierung dieser
völkerrechtlichen Vorgaben (namentlich der Genfer Flüchtlingskonvention,
des Protokolls von 1967 sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention
als wichtigstes völkerrechtliches Abkommen in Europa zum Schutz der
Menschenrechte) genauer zu untersuchen.
Dies ist insbesondere im Hinblick auf die Analyse der Bestimmungen
zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Rahmen der
Qualifikationsrichtlinie 2011/95 im 3. Teil dieser Arbeit unerlässlich. Denn
erst die Feststellung des Verpflichtungen der Union bzw. der Mitgliedstaaten

376 S. dazu Hailbronner/Thym, Legal Framework, Rz. 8 ff.
377 Zu erwähnen sind diesbezüglich etwa der Internationalen Pakt über bürgerliche
und politische Rechte (SR 0.103.2), die UN-Folterkonvention (SR 0.105) sowie die
Kinderrechtskonvention (SR 0.107); dazu auch Hailbronner/Thym, Legal Framework, Rz.
11.
102

§) . I

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zur Einhaltung der grund- und völkerrechtlichen Vorgaben sowie die Analyse
des Umfangs dieser Verpflichtungen begründen und ermöglichen eine
Untersuchung der Völker- und Grundrechtskompatibilität der sekundärrechtlichen Bestimmungen.

II. D B
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Die Verpflichtung der Union, die für das Asylrecht relevanten völkerrechtlichen Vorgaben zu beachten, kann sich grundsätzlich aus den folgenden vier
Grundlagen ergeben:
– der Verpflichtung der Union als Vertragspartei der völkerrechtlichen
Abkommen (B.);
– Der Verpflichtung der Union zur Respektierung von gewohnheitsrechtlich geltendem Völkerrecht (C.);
– Der Verpflichtung der Union zur Respektierung der als allgemeine
Grundsätze geltenden und als Teil des Unionsrechts anerkannten völkerrechtlichen Vorgaben (D.);
– der Verpflichtung der Union zu den in der Charta der Grundrechte
der Europäischen Union ausdrücklich anerkannten Grund- und
Menschenrechten (E.).
Diese unterschiedlichen Wirkungsgrundlagen sollen im Folgenden kurz erörtert und ihre Bedeutung für das europäische Asylrecht evaluiert werden.
A. Ei l i

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Die Verpflichtung der Union zur Beachtung der völkerrechtlichen Vorgaben richtet sich in erster Linie an die Organe der Union, unter gewissen Voraussetzungen jedoch auch an die EU-Mitgliedstaaten. Die
EU-Mitgliedstaaten sind in all denjenigen Fällen durch das Unionsrecht an
die völkerrechtlichen Vorgaben gebunden, in denen sie unionsrechtliche
B i
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der Union werden378.

378 Vgl. Battjes, European Asylum Law, 77; Craig/ de Burca, EU Law, 409 ff.
103

§) . I

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Die Bindung der Mitgliedstaaten an die völkerrechtlichen Vorgaben der
Union, sofern sie im Anwendungsbereich des Unionsrechts tätig werden, ergibt
sich aus der längjährigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu
dem Anwendungsbereich der Gemeinschafts- bzw. Unionsgrundrechte379.
380
Der EuGH hatte zunächst im Fall C
und unter Bezugnahme
381
auf letzteres Urteil in D
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Beachtung der Grundrechte im Bereich des Gemeinschaftsrechts Sorge
zu tragen hat, aber nicht prüfen kann, ob eine nationale Regelung, die
nicht im Rahmen des Gemeinschaftsrechts liegt, mit der Europäischen
M
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i “382.
Folglich kann der Gerichtshof eine nationale Regelung nur dann auf
ihre Grundrechtskonformität überprüfen, wenn sie ihm Rahmen des
Gemeinschafts- bzw. Unionsrechts liegt. Diese Auffassung bestätigte
383
der Gerichtshof später im Urteil W
, in dem er festhielt, dass
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Mitgliedstaaten diese Erfordernisse bei der Durchführung der gemeinschaftsli
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“384 . Dieser Grundsatz bestätigte
der EuGH nicht nur in Bezug auf die Anwendung von Verordnungen385, sondern auch in Bezug auf die Umsetzung von Richtlinien386.
Die Grundrechtscharta hält in Bestätigung dieser Rechtsprechung nun auch
ausdrücklich fest, dass die in der Charta anerkannten Rechte für die Organe
379 Vgl. anstatt vieler Hailbronner/ Thym, Constitutional Framework, Rz. 47 f.; Battjes,
European Asylum Law, 85 ff.; de Witte, Role of the ECJ, 867, 870 ff.; Peers, Human Rights
in the EU, 117 f.; Spielmann, HR Case Law, 763 f. m.w.N.; s. dazu auch unten §9.II.D.2.
380 EUGH, Cinéthèque SA et al. gg. Fédération nationale des cinémas français, verbundene
C-60/84 und C-61/84, ECLI:EU:C:1985:329, Rz. 26.
381 EuGH, Demirel gg. Stadt Schwäbisch Gmünd, C-12/86, ECLI:EU:C:1987:400.
382 EuGH, Demirel, loc. cit., Rz. 28, Hervorhebung nicht im Original.
383 EuGH, Wachauf gg. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, C-5/88,
ECLI:EU:C:1989:321.
384 EuGH, Wachauf, loc.cit., Rz. 19; s. auch EuGH, , E.R.T., C-260/89, ECLI:EU:C:1991:254, Rz.
42; EuGH, , Annibaldi, C-209/96, ECLI:EU:C:1998:448, Rz. 12 f.
385 Vgl. EuGH, Wachauf, loc. cit., Rz. 19; s. auch EuGH, , Karlsson u.a. gg. Schweden, C-292/97,
ECLI:EU:C:2000:202, Rz. 37.
386 Vgl. EuGH, Angel Rodriguez Caballero gg. Fondo de Garantia Salarial (Fogasa), C-422/00,
ECLI:EU:C:2003:24, Rz. 30 f. bezüglich der Richtlinie 80/987/EWG, sowie EuGH, Joachim
Steffensen, C-276/01, ECLI:EU:C:2003:228, Rz. 69 f. bezüglich Richtlinie 89/397/EWG;
vgl. dazu auch Battjes, European Asylum Law, 87 ff.
104

§) . I

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der Union ebenso verbindlich sind wie für die Behörden der Mitgliedstaaten
bei der Durchführung dieses Rechts (Art. 51 Abs. 1 Charta)387.
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Abkommen

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Die europäische Union besitzt (wie auch schon die europäische Gemeinschaft)
die Rechtspersönlichkeit (Art. 47 EUV n.F.) und ist daher grundsätzlich in der
Lage, völkerrrechtliche Abkommen abzuschliessen.
Die für das europäische Asylrecht besonders bedeutsamen völkerrechtli
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EU jedoch zum jetzigen Zeitpunkt388 weder unterzeichnet noch ratifiziert389.
Es besteht daher keine unmittelbare Bindung der Union an die darin enthaltenen Vorgaben.
Der Europäische Rat hat im Stockholmer Programm allerdings erklärt,
dass die Union den Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention und dem
Protokoll von 1967 anstreben soll, und hat die Kommission beauftragt,
einen Bericht über die praktischen und rechtlichen Konsequenzen eines
solchen Beitrittes zu verfassen390. Ein Beitritt wäre jedoch erst nach einer
Änderung der Flüchtlingskonvention und des Protokolls möglich. Zurzeit
steht die Ratifikation dieser Abkommen gemäss Art. 39 Abs. 2 GFK bzw.
Art. V Protokoll von 1967 nur Staaten offen. Ein Beitritt der Union zu diesen
Abkommen scheint daher in absehbarer Zeit unwahrscheinlich391.
Anders sieht die Rechtslage jedoch im Hinblick auf den Beitritt der
Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention aus, da dieser seit
Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages ausdrücklich in Art. 6 Abs. 2
EUV n.F. vorgesehen ist.

387 Siehe dazu auch noch unten §9.II.E.
388 Stand: 16. Dezember 2015.
389 Die Union ist im Weiteren auch nicht Vertragspartei der anderen für das Asylrecht als
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Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger, 02.12.2009, Ratsdokument Nr. 17024/09,
6.2.1.
391 S. dazu auch Hailbronner/Thym, Legal Framework, Rz. 47.
105

§) . I

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Ein möglicher Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur EMRK war in der
Vergangenheit bereits mehrfach diskutiert worden. Zu einem Beitritt ist es
jedoch aus mehreren Gründen nicht gekommen. Einerseits stand der Beitritt
gemäss den bisherigen Bestimmungen der EMRK nur Staaten offen. Dieses
Hindernis wurde durch Art. 17 des 14. Zusatzprotokolls zur EMRK392 beseitigt, welches am 1. Juni 2010 in Kraft getreten ist. Art. 59 EMRK wird dadurch
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Grundlage der damals geltenden Verträge aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht
sodann die Fragen, ob die Gemeinschaft überhaupt über die Zuständigkeit
verfügte, ein Beitrittsabkommen zur EMRK abzuschliessen und inwiefern ein
solches Abkommen mit dem EGV vereinbar gewesen wäre.
Zur Klärung der gemeinschaftsrechtlichen Fragen wurde beim EuGH ein
Gutachten393 beantragt; der Gerichtshof sah sich jedoch nur in der Lage, die
erste Frage zu beurteilen394 . Er kam zum Schluss, dass die Gemeinschaft nicht
über die notwendige Zuständigkeit verfügte. Ein Beitritt wäre nur auf dem
Wege einer Vertragsänderung möglich395 .
Diese Verträgsänderung ist mit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages
nun Realität geworden. Art. 6 Abs. 2 EUV n.F. hält fest, dass die Union der
EMRK beitritt, ohne dass ein solcher Beitritt die Zuständigkeiten der Union
gemäss den Verträgen ändern würde396.
Weder von Art. 6 Abs. 2 EUV n.F., Protokoll (Nr. 8) zum Lissabonner Vertrag397
noch von Art. 59 EMRK geregelt werden allerdings die Modalitäten des Beitritts.
Diese müssen zwischen den Mitgliedstaaten des Europarates und der EU vertraglich ausgehandelt werden. Nach fast dreijährigen Verhandlungen legte die
Kommission im April 2013 einen Vertragsentwurf vor. In der Folge ersuchte
392 Protokoll Nr. 14 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
über die Änderung des Kontrollsystems der Konvention vom 13.5.2004, SEV-Nr. 194.
393 EuGH, Gutachten 2/94 vom 28.3.1996, Beitritt der Gemeinschaft zur Konvention zum
Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, ECLI:EU:C:1996:140.
394 Zur Begründung siehe EuGH, Gutachten 2/94, Rz. 19–22.
395 EuGH, Gutachten 2/94, Rz. 34 f.; s. dazu auch Busch, Bedeutung EMRK, 157 f.; Peers,
Human Rights in the EU, 118.
396 Vgl. Carrera/Geyer, Reform Treaty and JHA, 295; Weber, EuZW 2008, 8; Teczan,
Fundamental Rights, 34 f.
397 Protokoll (Nr. 8) zu Artikel 6 Abs. 2 des Vertrages über die Europäische Union über den
Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, ABl. C 115/2008, 273.
106

§) . I

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die Kommission den EuGH um eine Stellungnahme zur Frage, ob der Entwurf
mit den EU-Verträgen vereinbar sei. Der Gerichtshof verneinte dies in seinem
Gutachten von 18. Dezember 2014398, befand den Entwurf im Ergebnis für primärrechtswidrig und warf eine Reihe rechtlicher Fragen auf399.
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Beitrittsübereinkunft nicht nur von der EU durch einen einstimmigen
Ratsbeschluss beschlossen400 und von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss, sondern dass auch die Zustimmung des Ministerkomitees des
Europarates und der restlichen Mitgliedstaaten des Europarates erforderlich
sein wird401.
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Gemäss der aktuellen Rechtslage ist die Union weder Vertragspartei der GFK
und des Protokolls von 1967 noch der Europäischen Menschenrechtskonvention
oder weiteren internationalen Abkommen zum Schutz der Menschenrechte.
Es besteht daher keine unmittelbare Verpflichtung der Union, die in diesen Abkommen enthaltenen völkerrechtlichen Vorgaben im Rahmen ihres
Handelns zur Schaffung eines Europäischen Asylsystems zu beachten.
Der geplante Beitritt der EU zur EMRK ist nach Inkrafttreten vertraglicher
Anpassung nun zwar grundsätzlich möglich, scheint jedoch nach dem negativen Gutachten des EUGH vom Dezember 2014 mittelfristig nicht realisierbar.
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Die Rechtspersönlichkeit der Union und ihre Völkerrechtssubjektivität machen
sie zur Trägerin völkerrechtlicher Rechte und Pflichten402. Daher kann, auch
wenn die Union nicht Vertragspartei der relevanten Abkommen ist, unter gewissen Voraussetzungen dennoch eine Verpflichtung der Union bestehen, deren
Vorgaben zu beachten. Dies ist immer dann der Fall, wenn den Bestimmungen
der Abkommen völkergewohnheitsrechtliche Geltung zukommt.

398 EuGH, Gutachten 2/13 vom 18. Dezember 2014, ECLI:EU:C:2014:2454.
399 S. dazu ausführlich die Analyse von Benedikt Pirker/ Stefan Reitemeyer, Zum Gutachten
2/13 des EuGH über den Beitritt der EU zur EMRK, Jusletter 23. März 2015 m.w.H.; s. auch
Epiney, NVwZ 11/2015, 706.
400 Vgl. dazu Hatje/ Kindt, NJW 2008, 1767.
401 Vgl. Carrera/ Geyer, Reform Treaty and JHA, 295.
402 Vgl. Epiney, EuZW 1998, 5 m.w.N.; Rosas, ECJ and Public International Law, 74 f. m.w.N.
107

§) . I

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Dass die Union an Völkergewohnheitsrecht gebunden ist, hat der
Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung wiederholt festgehalten403. Bereits im Jahre 1974 erklärte der EuGH in seinem Urteil im Fall V )
Duyn404, dass der EWG-Vertrag in den Beziehungen der Mitgliedstaaten zueinander sicherlich nicht den völkerrechtlichen Grundsatz ausser Acht lassen
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“405 . In allgemeiner Weise lässt sich aus diesem Urteil folgern, dass die Union zumindest
jene völkerrechtliche Grundsätze beachten muss, die von so grundlegender
Bedeutung sind, dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass die unionsrechtlichen Verträge sie missachten wollten406.
407
Im Urteil P
ging der EuGH dann einen bedeutenden Schritt weiter
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408
[...]
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[ i ]“ . Als im
Zusammenhang relevantes Völkerrecht identifizierte der Gerichtshof anschliessend verschiedene völkerrechtliche Abkommen, die den gegenwärtigen
Stand des geltenden Völkergewohnheitsrechts wiedergeben würden409.
410
In R
nahm der EuGH auf diesen Grundsatz Bezug und bestätigte nochl,
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müsse daher beim Erlass einer Verordnung die einschlägigen Regeln des
Völkergewohnheitsrechts beachten411. Der Gerichtshof beschränkte den
Massstab der gerichtlichen Kontrolle jedoch auf eine blosse Willkürkontrolle
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bei der Beurteilung der Voraussetzungen für die Anwendung dieser Regeln
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fraglichen Regeln [des Völkergewohnheitsrechts über die Beendigung und

403
404
405
406
407
408
409
410
411
108

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P li I
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. . .H.
EuGH, Van Duyn gg. Home Office, C-41/74, ECLI:EU:C:1974:133.
EuGH, Van Duyn, loc. cit., Rz. 23.
Vgl. Battjes, European Asylum Law, 80.
EuGH, Anklagemyndigheden gg. Peter Michael Poulsen und Diva Navigation Corp.,
C-286/90, ECLI:EU:C:1992:45.
EuGH, Poulsen, loc. cit., Rz. 9.
EuGH, Poulsen, loc. cit., Rz. 10; s. hierzu auch Battjes, European Asylum Law, 81.
EuGH, A. Racke GmBH gg. Hauptzollamt Mainz, C-162/96, ECLI:EU:C:1998:293.
EuGH, Racke, loc. cit., Rz. 45; vgl. Battjes, European Asylum Law, 81; ferner Epiney, EuZW,
10 f.

§) . I

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Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass gemäss der Rechtsprechung
des EuGH die Gemeinschaft bzw. die Union als deren Rechtsnachfolgerin
in der Ausübung ihrer Befugnisse an grundlegende Regeln des allgemeinen Völkerrechts sowie an die Regeln des Völkergewohnheitsrechts gebunden ist. Sind die Regeln komplex oder unklar, beschränkt sich der EuGH auf
eine Willkürkontrolle. E)
kann der EuGH bei klaren und unmissverständlichen Regeln des Völkergewohnheitsrechts einen strengeren
Prüfungsmassstab verwenden.
Für das Europäische Asylrecht sind in diesem Zusammenhang insbesondere das flüchtlings- und menschenrechtliche Refoulementverbot (Art. 33
GFK bzw. Art. 3 EMRK, Art. 3 UN-Folterkonvention, Art. 7 ICCPR) als Regeln
mit völkergewohnheitsrechtlicher Geltung einzustufen. Diese Regeln sind
weder besonders komplex, noch verwenden sie unklare Rechtsbegriffe. Zudem
sind ihre Bedeutung und Tragweite hinreichend durch die Staatenpraxis
sowie durch die internationale Rechtsprechung präzisiert worden413.
Die Union ist folglich in Ausübung ihrer Kompetenzen im Asylrecht an die
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Union auf ihre Konformität mit diesen Regeln zu überprüfen.
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Eine weitere Grundlage der Bindung der Union an die für das Europäische
Asylrecht relevanten völkerrechtlichen Vorgaben ist in Art. 6 Abs. 3 EUV
n.F. zu finden: Gemäss dieser Bestimmung ist die Union verpflichtet, die
Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und sich aus den
gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, als
allgemeine Grundsätze und Teil des Unionsrechts zu achten.
Inhaltlich werden damit sicherlich alle Garantien der Europäischen
Menschenrechtskonvention erfasst 414, sodann aber auch allgemeine

412 Vgl. Battjes, European Asylum Law, 81.
413 Vgl. Battjes, European Asylum Law, 81 f.
414 Der Umstand, dass der EuGH bisher noch keine Gelegenheit hatte, sich zu allen einzelnen Garantien der EMRK ausdrücklich zu äussern und diese als allgemeine Grundsätze
109

§) . I

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Grundsätze des Verfassungsrechts der Mitgliedstaaten wie die Menschenwürde, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit oder das Rück wirkungsverbot
strafrechtlicher Massnahmen415 .
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Diese Verpflichtung der Union zur Achtung der Grundrechte wurde erstmals
durch den Vertrag von Maastricht im Jahre 1993 ausdrücklich kodifiziert, galt
jedoch auch schon zuvor kraft der langjährigen und mittlerweile etablierten
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes416. Der Gerichtshof hat in
ständiger Praxis bereits seit Ende der 1960er Jahre gemeinschaftsrechtliche
Akte auf ihre Grundrechtskonformität überprüft, ohne jedoch die EMRK
oder andere einschlägige internationale Menschenrechtsverträge direkt
anzuwenden417. Er hat dabei wiederholt erklärt, dass Massnahmen, welche
gegen die Garantien der EMRK oder gegen die Grundrechte, wie sie sich aus
den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, verstossen, zugleich auch gegen die allgemeinen Rechtsgrundsätze des
Gemeinschaftsrechtes verstossen und deshalb auch im Gemeinschaftsrecht
als rechtswidrig zu betrachten seien418. Der EuGH hat dabei im Rahmen
dieser Kontrolle der Grundrechtskonformität nicht nur das Handeln der
Gemeinschaftsorgane, sondern auch der Mitgliedstaaten überprüft, sofern
diese im Rahmen des Gemeinschaftsrechts tätig geworden waren419.

415
416
417

418

419
110

des Unionsrechts anzuerkennen, ändert daran nichts, da nicht davon auszugehen ist,
dass der Gerichtshof bei entsprechender Gelegenheit eine solche Anerkennung verweigern würde; vgl. Peers, RSQ 2005, 28; de Witte, Role of the ECJ, 868 f.
Vgl. de Witte, Role of the ECJ, 868 f.; Peers, Human Rights in the EU, 120 f.
Vgl. de Witte, Role of the ECJ, 860.
Vgl. Battjes, European Asylum Law, 95; Peers, Human Rights in the EU, 118; Spielmann,
HR Case Law, 760 mit Hinweisen auf das Fallrecht und weiteren Hinweisen auf die
umfangreiche Literatur.
EuGH, Stauder gg. Stadt Ulm, C-29/69, ECLI:EU:C:1969:57; EuGH, Internationale
Handelsgesellschaft mBH gg. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,
C-11/70, ECLI:EU:C:1970:114, Rz. 3 f.; EuGH, Nold, C-4/73, ECLI:EU:C:1974:51, Rz. 13;
EuGH, Wachauf, C-5/88, ECLI:EU:C:1989:321, Rz. 17; EuGH, Annibaldi, C-309/96,
ECLI:EU:C:1997:631, Rz. 12. Siehe dazu auch Walter, Geschichte und Entwicklung, 9 ff.;
Ehlers, Allgemeine Lehren, §2 Rz. 20; Ehlers, Die Grundrechte der Europäischen Union,
in: Ehlers (Hrsg.), § 14 Rz. 5 ff.; de Witte, Role of the ECJ, 867 f.; Hailbronner, Immigration
and Asylum Law, 38–43; Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 99–101.
EuGH, Wachauf, C-5/88, ECLI:EU:C:1989:321; EuGH, Ellinike Radiophona Tileorassie AE
gg. Dimotiki Etairia Pliroforissis und Sotirios Kouverlas, C-260/89, ECLI:EU:C:1991:254;

§) . I

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Obwohl Art. 6 Abs. 3 EUV n.F. wie zuvor Art. 6 Abs. 2 EUV a.F. ausdrücklich nur die Europäische Menschenrechtskonvention und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als Erkenntnisquellen
für die Unionsgrundrechte nennt, schliesst die Bestimmung gemäss der
Rechtsprechung des EuGH nicht aus, dass die Union auch Garantien weiterer internationaler Abkommen als allgemeine Grundsätze des Unionsrechts
achten muss:
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Rechtsprechung zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, deren Wahrung
der Gerichtshof zu sichern hat. Dabei lässt sich der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen
leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte
geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie
beigetreten sind.“420

Grundsätzlich könnten somit auch Bestimmungen der Genfer
Flüchtlingskonvention und des Protokolls von 1967 als Erkenntnisquellen für
die Unionsgrundrechte in Betracht gezogen werden421.
Zur Auslegung der einzelnen Unionsgrundrechte hat sich der Europäische
Gerichtshof, soweit es sich um Garantien der EMRK handelt, nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
gerichtet und die darin entwickelten Prüfungskriterien unverändert übernommen422. In R
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[...] i R
des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu berücksichtigen
[i ]“423. Eine irgendwie geartete direkte rechtliche Verpflichtung des EuGH

420

421
422

423

vgl. de Witte, Role of the ECJ, 867, 870 ff; Battjes, European Asylum Law, 85 ff.; Spielmann,
HR Case Law, 763 f. m.w.N.; s. auch oben §9.II.A.
EuGH, EuGH, Roquette Frères SA und Directeur general de la concurrence, de la consommation et de la repression des fraudes, C-94/00, ECLI:EU:C:2002:603, Rz. 23
(Hervorhebung nicht im Original); vgl. Battjes, European Asylum Law, 84 f.; Peers,
Human Rights in the EU, 124 ff.
So z.B. Battjes, European Asylum Law, 85; Peers, RSQ 2005, 29; Peers, Human Rights in
the EU, 118 f.
Vgl. EuGH, Hoechst AG gg. Kommission, verbundene Rechtssachen C-46/87 und
C-277/88, ECLI:EU:C:1989:337, Rz. 18; EuGH, Roquette Frères (Fn. 419), Rz. 29; s. auch
Battjes, European Asylum Law, 93 f.
EuGH, Roquette Frères (Fn. 419), Rz. 29.
111

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zur Beachtung der Rechtsprechung des EGMR besteht jedoch zum jetzigen
Zeitpunkt nicht 424 .
Der Vertrag von Amsterdam kodifizierte in Art. 46 lit. d EUV a.F. die
Praxis des EuGH und erteilte dem Gerichtshof ausdrücklich die Kompetenz,
die Handlungen der Organe (und obwohl nicht ausdrücklich erwähnt inzidenterweise auch der im Rahmen des Gemeinschaftsrecht tätig werdenen
Behörden der Mitgliedstaaten) entsprechend seiner Zuständigkeiten gemäss
den Gründungsverträgen auf die Vereinbarkeit mit Art. 6 Abs. 2 EUV a.F. zu
überprüfen425 . Für die Massnahmen im Europäischen Asylrecht, die auf der
Grundlage von Art. 63 EGV verabschiedet worden waren, waren daher die in
Art. 68 EGV enthaltenen Einschränkungen der Zuständigkeit des EuGH zu
beachten426.
Der Lissabonner Vertrag enthält keine mit Art. 46 lit. d EUV a.F. vergleichbare Vorschrift 427 und somit sind fortan die allgemeinen Rechtsschutzbestimmungen anwendbar.
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Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass die Union primärrechtlich
gemäss Art. 6 Abs. 3 EUV n.F. an die völkerrechtlichen Vorgaben gebunden ist,
welche gemäss der Rechtsprechung des EuGH als allgemeine Grundsätze als
Teil des Unionsrecht zu betrachten sind.
Für das Europäische Asylrecht von besonderer Bedeutung sind der allgemeine Grundsatz der Achtung der Menschenwürde, das Recht auf Leben
gemäss Art. 2 EMRK, die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten
gemäss Zusatzprotokoll Nr. 6 zur EMRK 428, das Folterverbot inklusive dem
menschenrechtlichen Refoulementverbot gemäss Art. 3 EMRK, die Garantien
im Falle eines Freiheitsentzuges von Art. 5 EMRK sowie das Recht auf eine
wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK. Die Garantien der Genfer
Flüchtlingskonvention und des Protokolls von 1967 kommen ebenfalls als all424 Inwiefern sich dies durch den geplanten Beitritt der EU zur EMRK ändern wird, wird sich
nach der erneut auszuhandelnden Beitrittsübereinkunft richten, s. dazu oben §9.II.B.2.
425 Vgl. Peers, Human Rights in the EU, 122 f.
426 Vgl. Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 100 f. Zu Artikel 68 EGV siehe auführlich oben
§8.VII.B.1.
427 Wie bereits erwähnt hat der Reformvertrag auch die Kompetenzbeschränkung des
EuGH im Asylrecht gemäss Art. 68 EGV aufgehoben; vgl. oben §8.VII.B.2.
428 Protokoll Nr. 6 zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
über die Abschaffung der Todesstrafe, SEV-Nr. 114, SR 0.101.06. Alle Mitgliedstaaten der
EU haben dieses Protokoll ratifiziert.
112

§) . I

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gemeine Grundsätze in Betracht, bisher hat sich der Gerichtshof jedoch noch
nicht ausdrücklich zu diesen Abkommen geäussert.
Die Sekundärrechtsakte im Asylrecht der Gemeinschaft bzw. der
Union (sowie das Handeln der Mitgliedstaaten bei deren Anwendung und
Umsetzung) können vom EuGH mittels einer Vertragsverletzungsklage gem.
Art. 263 AEUV oder im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens gem.
267 AEUV auf ihre Konformität mit den Unionsgrundrechten überprüft
werden.
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Im Bereich des Grundrechtsschutzes brachte der Reformvertrag eine
grundlegende Neuerung: Seit seinem Inkrafttreten ist auch die Charta der
Grundrechte der Europäischen Union429 rechtlich verbindlich geworden430.
Die Grundrechtscharta der EU ist für das Europäische Asylrecht von
grosser Bedeutung. Die Charta anerkennt der EMRK weitgehend entsprechende Rechte, macht diese für die Unionsorgane verbindlich und schliesst
dadurch zumindest bis zum Zeitpunkt des Beitritts der EU zur EMRK eine
wichtige Lücke. Dies ist insbesondere für jene Rechte relevant, zu denen
der Europäische Gerichtshof im Rahmen seiner Rechtsprechung zu den
allgemeinen Grundsätzen noch keine Gelegenheit hatte, sich zu äussern 431 .
Darüber hinaus gehend anerkennt die Charta aber auch Rechte, die in dieser Form bisher in keinem internationalen Abkommen kodifiziert worden
sind 432 .
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Bedeutung für das Europäische Asylrecht
Für das europäische Asylrecht von Bedeutung sind insbesondere die folgenden in der Charta anerkannten Rechte:
429 Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl. C 303/2007, 1.
430 Zuvor war die Charta am 7. Dezember 2000 in Nizza und in angepasster Form am 12.
Dezember 2007 in Strasbourg lediglich feierlich proklamiert worden, ohne dass ihr
jedoch rechtliche Verbindlichkeit zugekommen wäre.
431 Vgl. Peers, Human Rights in the EU, 130.
432 V l. .B.
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-Verbot in Art.
19 (2) Charta, welches über die Garantie von Art. 3 UN-Folterkonvention hinausgeht und
sich bisher in dieser Form nur aus der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 3 EMRK ergeben hat; s. dazu auch Peers, EJML 2001, 159, 167.
113

§) . I

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– Die Unantastbarkeit der Menschenwürde gemäss Art. 1 Charta, welche
insbesondere bei der Ausgestaltung der Aufenthaltsbedingungen und
den Statusrechten von Flüchtlingen und Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz als Kerngehalt weiterer Rechte zu achten und zu schützen
ist 433.
– Das Recht auf Asyl gemäss Art. 18 Charta, welches nach Massgabe der
Genfer Flüchtlingskonvention, des Protokolls von 1967 sowie des EGV
bzw. AEUV zu gewährleisten ist. Ob diese Bestimmung ein individuelles
Recht auf Asylgewährung einräumt, ist umstritten434 . Die unterschiedlichen Auffassungen sind jedoch in der Praxis kaum relevant, da doch die
Qualifikationsrichtlinie 2011/95 nicht nur Flüchtlingen, sondern über
Art. 18 Charta hinausgehend auch subsidiär Schutzberechtigten einen
Anspruch auf Prüfung ihres Gesuches einräumt und bei Erfüllen der
Voraussetzungen die Gewährung internationalen Schutzes zwingend
vorschreibt 435 .
– Das Folterverbot in Art. 4 Charta sowie das menschenrechtliche Verbot
der Zurückweisung gemäss Art. 19 Abs. 2 Charta. Letztere Bestimmung
kombiniert Art. 3 EMRK mit dem 6. Zusatzprotokoll zur EMRK und verbietet die Zurückweisung nicht nur dann, wenn in einen Staat für die
betreffende Person das ernsthafte Risiko der Folter oder einer anderen
unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht,
sondern auch, wenn der Person dort die Todesstrafe droht 436.
– Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein faires Verfahren
gemäss Art. 47 Charta, dessen Anwendungsbereich nicht wie im Rahmen
von Art. 6 EMRK auf zivilrechtliche und strafrechtliche Verfahren
beschränkt ist, sondern immer dann anwendbar ist, wenn durch das
433 Vgl. z.B. die ausdrückliche Bezugnahme auf diese Bestimmung RL 2011/95,
Begründungserwägung (16); RL 2013/33, Begründungserwägung (35); s. dazu EuGH,
Saciri u.a., C-79/13, ECLI:EU:C:2014:103, Rz. 35; vgl. auch Battjes, European Asylum Law,
111; Peers, in: Peers/Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 39 f.
434 Zu Art. 18 Charta ausführlich Battjes, European Asylum Law, 111 ff.; Peers, EJML 2001,
161 f.; Peers, in: Peers/Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 54 f.; Progin-Theuerkauf/
Gordzielik, Jusletter 16. März 2015, Rz. 51 ff.
435 So auch Hailbronner/Thym, Legal Framework, Rz. 63.
436 Vgl. zu Art. 19 Charta ausführlich Battjes, European Asylum Law, 114 ff.; ProginTheuerkauf/ Gordzielik, Jusletter 16. März 2015, Rz. 48 ff. Zu Art. 4 Charta s. MorenoLax/ Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 161, aus dem
Fallrecht insbesondere EuGH. Verbundene Rechtssachen N.S. (C-411/10) und M.E.
(C-493/10), ECLI:EU:C:2011:865, Rz. 86, 94, 106.
114

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Unionsrecht garantierte Rechte und Freiheiten verletzt worden sind. Die
Bestimmung der Charta ist daher auch im Rahmen des europäischen
Asylrechts zu berücksichtigen437.
– Der Schutz personenbezogener Daten gemäss Art. 8 Charta, welcher insbesondere im Rahmen der Eurodac-II-Verordnung relevant ist 438.
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Grundrechten
Gemäss den allgemeinen Bestimmungen in Kapitel VII der Charta können
die Rechte der Charta unter ähnlichen Bedingungen wie die Rechte der
EMRK eingeschränkt werden (Art. 52 Abs. 1 und 2 Charta)439. Rechte, welche
sowohl in der Charta als auch in der EMRK gewährleistet sind, sollen dabei
ausdrücklich die gleiche Bedeutung und die gleiche Tragweite haben (Art. 52
Abs. 3 Charta)440. Somit ist bei der Auslegung und Anwendung der Charta
auch die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für
Menschenrechte zu berücksichtigen441.
Die Charta darf nicht in einer Art und Weise ausgelegt werden, welche
insbesondere die Garantien der EMRK (aber auch anderer völkerrechtlicher
Abkommen) einschränken oder verletzen würde (Art. 53 Charta). Einem weitergehenden Schutz durch die Charta stehen diese Bestimmungen selbstverständlich nicht entgegen (Art. 52 Abs. 3 Charta)442.
Wie bereits erwähnt wurde für das Vereinigte Königreich und Polen ein
Protokoll über die Anwendung der Charta auf diese beiden Staaten ausgehandelt 443. Die tatsächliche rechtliche Tragweite der Bestimmungen des

437 Vgl. Peers, EJML 2001, 165.
438 Vgl. die ausdrückliche Bezugnahme auf Art. 8 Charta in der Eurodac-II-Verordnung
603/2013, Begründungserwägung (50).
439 Siehe dazu anstatt vieler Steve Peers, Taking Rights Away? Limitations and Derogations,
in: Steve Peers/ Angela Ward (eds.), The European Union Charter of Fundamental Rights,
2004, 141–179; Peers, EJML 2001, 152 ff.
440 S. dazu Peers, EJML 2001, 156 ff.; Grabenwarter, EuGRZ 2004, 566.
441 Diese Auffassung wird auch durch die ausdrückliche Bezugnahme auf die
Rechtsprechung des EGMR in der Präambel der Charta (Abs. 5) bestätigt; vgl. Peers,
EJML 2001, 156 f.
442 S. dazu Peers, EJML 2001, 158 f.
443 Protokoll (Nr. 30) zum Lissabonner Vertrag über die Anwendung der Charta der
Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich, ABl. C
115/2008, 313; s. auch Erklärungen der Republik Polen Nr. 61 zur Charta der Grundrechte
115

§) . I

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Protokolls ist jedoch sehr beschränkt, so dass die Gründe für das Ausarbeiten
des Protokolls eher politischer als rechtlicher Art gewesen sein dürften444 .
Das Verhältnis der Grundrechtscharta zu der bisher vom EuGH im Rahmen
von Art. 6 Abs. 2 EUV a.F. (Art. 6 Abs. 3 EUV n.F.) entwickelten Rechtsprechung zu
den europäischen Grundrechten ist weder in der Charta noch in den Verträgen
ausdrücklich geregelt445. Der Gerichtshof und das Gericht haben zwar bereits
vor Inkrafttreten des Reformvertrages in ihrer Rechtsprechung in materieller
Hinsicht auf die Charta Bezug genommen und sie als Erkenntnisquelle für ihre
Rechtsprechung zu den europäischen Grundrechten bezeichnet446, in diesem
Zusammenhang aber teilweise scheinbar andere Grundsätze entwickelt, als
sie nun in der Charta ausdrücklich festgehalten sind. So hat der Gerichtshof
bisher die Anwendung der allgemeinen Grundsätze auf das Handeln der
Mitgliedstaaten immer dann bejaht, wenn diese im Anwendungsbereich des
Gemeinschafts- und Unionsrecht tätig geworden sind447. Die Charta erklärt in
Art. 51 Abs. 1 jedoch, dass ihre Bestimmungen für die Mitgliedstaaten ausschliesslich bei der Durchführung des Unionsrechts gelten sollen, was im Vergleich zum
Anwendungsbereich der Grundrechte gemäss der Rechtsprechung des EuGH
als Einschränkung erscheint448. Unter Beizug der Verhandlungsmaterialen zur
Grundrechtscharta im Rahmen des Verfassungskonvents lässt sich jedoch die„K lik “
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trotz unterschiedlichen Wortlautes als Festschreibung des
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gemäss
der Rechtsprechung des EuGH ausgelegt werden sollte449.

444
445
446

447
448
449
116

bzw. Nr. 62 zu dem Protokoll über die Anwendung der Charta auf Polen und das Vereinigte
Königreich, ABl. C 115/2008, 358. Siehe zum Protokoll ausführlich Dougan, CMLR 2008,
665 ff.; weiter Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 171; sowie oben §9.I.
So auch Dougan, CMLR 2008, 670 f.
Vgl. Teczan, Fundamental Rights, 34.
S. z.B. in EuG, Philipp Morris u.a. gg. Kommission, verbundene Rechtsachen T-377/00,
T- / , T- /
T- / , ECLI:EU:T:
: , R . : „D R
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i ksamen Rechtsbehelf für jede Person, deren durch das Recht garantierte Rechte oder
Freiheiten verletzt worden sind, ist erneut in Artikel 47 der am 7. Dezember 2000 in
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worden, die zwar keine rechtliche Bindungswirkung hat, aber die Bedeutung der in ihr
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2005, 27; Peers, Human Rights in the EU, 129.
Vgl. oben §9.II.D.2, insb. die Hinweise auf die Rechtsprechung in Fn. 419.
Zum Problem sowie möglichen Lösungsansätzen s. Dougan, CMLR 2008, 664 f.;
Terhechte, Vertrag von Lissabon, EuR 2008, 171.
Vgl. dazu ausführlich Grabenwarter, EuGRZ 2004, 564 f. m.N.; Dougan, CMLR 2008, 663
ff.

§) . I

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In allgemeiner Weise lässt sich festhalten, dass mit der Rechtsverbindlichkeit
der Charta auch die Rechtssicherheit vergrössert und dadurch der
Grundrechtsschutz der EU gestärkt wurde450. Dies scheint auch für das
Europäische Asylrecht umso wichtiger, als die Kompetenzen der EU in diesem grundrechtssensiblen Bereich mit dem Reformvertrag massgeblich
erweitert wurden451.
Seit ihrem Inkrafttreten bezieht sich der EuGH in seiner Rechtsprechung nun
meist auf die Grundrechtscharta als primäre Rechtsquelle und im Vergleich
zum früheren Fallrecht weniger auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze452.
In gewissen Fällen geht der Gerichtshof jedoch auch differenziert vor und
nimmt sowohl auf die Charta als auch auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze,
die GFK und bzw. oder die EMRK Bezug453.
Im Einzelnen ist die ausdrückliche Anerkennung des Rechts auf Asyl nach
Massgabe der Genfer Flüchtlingskonvention und des Protokolls von 1967 in
Art. 18 der Charta bedeutsam, da dadurch nun die Frage, ob diese Abkommen
auch Erkenntnisquellen für europäische Grundrechte sein können, abschliessend und in bejahendem Sinne geklärt worden ist 454 . Art. 19 Charta stellt
im Weiteren eine wichtige ausdrückliche Anerkennung des Inhalts des
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-Verbotes dar, welche über die bisherigen Kodifikationen in völkerrechtlichen Abkommen hinausgeht. Schliesslich geht das Recht auf einen
wirksamen Rechtsbehelf gemäss Art. 47 Charta inhaltlich weiter als Art. 13
EMRK und bietet daher auch Personen, die um internationalen Schutz ersuchen, einen weitergehenden Schutz.

450 S.
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451 Ähnlich auch Pernice, Fundamental rights, 238 f.
452 Aus dem Fallrecht s. nur etwa EuGH, Abdulla u.a., C-175/08, C-176/08, C-178/08 und
C-179/08, ECLI:EU:C:2010:105, Rz. 6–9, 54; EuGH, Kücüdeveci, C-555/07, ECLI:EU:C:
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: , R . , – ; E GH, K
Gips, C-407/08, ECLI:EU:C:2010:389, Rz. 91; vgl. Peers, in: in: Peers/Moreno-Lax/ Garlick/
Guild (eds.), 32 mit weiteren Nachweisen.
453 So etwa in EuGH, Chakroun, C-578/08, ECLI:EU:C:2010:117, Rz. 44; EuGH, Abdulla, loc.
cit., Rz. 53 f.; EuGH, Bolbol, C-31/09, ECLI:EU:C:2010:351, Rz. 38; vgl. zum Fallrecht Peers,
in: Peers/Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 32 mit weiteren Nachweisen.
454 Vgl. dazu oben §9.II.D.3.
117

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und völkerrechtlichen Vorgaben

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Nachdem die Bindung der Union an die einschlägigen grund- und völkerrechtlichen Vorgaben aufgezeigt wurde, stellt sich eine weitere Frage, die
im Rahmen dieser Arbeit von grosser Bedeutung ist: Inwieweit sind die
Unionsorgane verpflichtet, die auf der Grundlage von Art. 78 AEUV verabschiedeten Richtlinien und Verordnungen so auszugestalten, dass die
Mitgliedstaaten bei der Umsetzung ausdrücklich verpflichtet werden, die
einschlägigen völker- und grundrechtlichen Vorgaben zu beachten455?
Die Beantwortung dieser Frage scheint insbesondere im Hinblick auf die
Untersuchung der Grund- und Völkerrechtskompatibilität der Bestimmungen
zum Schutz der öffentlichen Sicherheit der Qualifikationsrichtlinie 2011/95456
von entscheidender Bedeutung.
Zwar sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen ihnen vom Unionsrecht
eingeräumten Ermessenspielraum völkerrechtskonform zu nutzen457, so
dass Umsetzungserlasse in jedem Fall im Einklang mit den einschlägigen
Vorgaben stehen müssen. Jedoch darf dies nicht als Ermächtigung der Union
zum Erlass von gegen grund- und völkerrechtlichen Vorgaben verstossenden
Bestimmungen ausgelegt werden. Dies würde den Geboten eines effektiven
Menschenrechtsschutzes und der Rechtssicherheit zuwiderlaufen458.
Der Europäische Gerichtshof hatte bereits mehrmals Gelegenheit, sich
zu dieser Thematik zu äussern459, und die im hiesigen Zusammenhang

455
456
457
458

Vgl. Epiney, ZAR 2/2007, 61.
Siehe dazu unten 3. Teil.
Siehe dazu die Ausführungen unten §9.III.
S. dazu auch die Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rs. C-540/03,
ECLI:EU:C:2005:517, Rz. 105; vgl. Costello, HRLR 2006, 121. Anderer Ansicht Battjes,
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den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum einräumen und es ihnen insbesondere
erlauben, günstigere Bestimmungen zu erlassen, grundsätzlich nie gegen die grund- und
völkerrechtlichen Vorgaben verstossen und daher nichtig sein können; so im Ergebnis
auch Teetzmann, EuR 1/2016, 104.
459 EuGH, Europäisches Parlament gg. Rat (Rs. C-317/04) und gg. Kommission (Rs. C-318/04),
verbundene Rechtssachen, ECLI:EU:C:2006:346; EuGH, Rs. C-540/03, Parlament
gg. Rat, ECLI:EU:C:2006:429; EuGH, Rs. C-101/01, Bodil Lindqvist gg. Schweden,
ECLI:EU:C:2003:596, insb. Rz. 84; EuGH, verbundene Rs. C-293/12 und C-594/12, Digital
Rights Ireland, ECLI:EU:C:2014:238, insb. Rz. 54, 60–66.
118

§) . I

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relevanten Schlussfolgerungen sollen an dieser Stelle lediglich zusammengefasst dargestellt werden460:
1. Zunächst ist grundsätzlich festzuhalten, dass sowohl die Unionsorgane
wie auch die Mitgliedstaaten im Rahmen des Anwendungsbereichs des
Unionsrechts und somit natürlich auch bei der Umsetzung von asylrechtlichen Richtlinien an die völker- und grundrechtlichen Vorgaben der
Union gebunden sind. Eine eindeutig gegen diese Vorgaben verstossende
unionsrechtliche Bestimmung ist daher vom Gerichtshof in jedem Fall für
nichtig zu erklären461.
2. Im Weiteren sieht der Gerichtshof in der Einräumung eines Beurteilungsund Ermessensspielraums grundsätzlich keinen Verstoss gegen die
völker- und grundrechtlichen Vorgaben, solange der eingeräumte
Spielraum die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich oder implizit zum
Erlass von nationalen Umsetzungsmassnahmen ermächtigt, die gegen
diese Vorgaben verstossen462.
3. Eine ausdrückliche oder implizite Ermächtigung der Mitgliedstaaten
zur Verletzung der einschlägigen Vorgaben ist jedoch in den folgenden
Konstellationen zu bejahen:
a) Die Richtlinienbestimmungen räumen einen Beurteilungs- oder
Ermessensspielraum ein, obwohl die einschlägigen völkerrechtlichen Bestimmungen überhaupt keinen solchen Spielraum vorsehen (z.B. beim absolut geltenden menschenrechtlichen Folterverbot
und dem sich daraus abgeleiteten R
-Verbot)463. Die
Richtlinienbestimmungen sind daher ungültig.
b) Sowohl die unionsrechtliche Bestimmung wie auch die einschlägige völkerrechtliche Bestimmung sehen einen Ermessensspielraum
vor, die unionsrechtliche Bestimmung hält sich jedoch nicht an die
völkerrechtlich vorgegebenen Grenzen (z.B. eine Ermächtigung zu

460 Siehe im Weiteren die ausführliche Analyse bei Epiney, ZAR 2/2007, 61 ff.
461 So auch Teetzmann, EuR 1/2016, 98 für den Fall, dass der Unionsgesetzgeber gar keinen
Umsetzungsspielraum einräumt.
462 EuGH, Rs. C-540/03 (Fn. 456), Rz. 22 f.; vgl. Epiney, ZAR 2/2007, 63; mit Bezug auf die
Genfer Flüchtlingskonvention ähnlich Battjes, European Asylum Law, 102 f.; s. auch
Teetzmann, EuR 1/2016, 92, unter Hinweis auf das Subsidiaritätsprinzip, welches auch
im Grundrechtsschutz der EU zu beachten sei.
463 Vgl. Teetzmann, EuR 1/2016, 98 (Umsetzungsspielraum ohne Möglichkeit grundrechtskonformer Umsetzung).
119

§) . I

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Einschränkungen von in der EMRK garantierten Rechte, die über die
in der EMRK vorgesehenen Einschränkungen hinausgehen). Zwar
wäre auch in diesen Fällen grundsätzlich eine grundrechtskonforme
Umsetzung durch die Mitgliedstaaten möglich, der Unionsgesetzgeber
scheint jedoch durch sein unklares Vorgehen Grund- und
Völkerrechtsverstösse durch die Mitgliedstaaten, welche sich nur an
die Vorgaben der Richtlinie halten, zu legalisieren464 .
Der EuGH verlangt daher bei schweren Eingriffen in anerkannte
Grundrechte, dass die Richtlinienbestimmung «klare und präzise Regeln
für die Tragweite und die Anwendung der fraglichen Massnahme vorsehen und Mindestanforderungen aufstellen»465, um einen wirksamen
Schutz vor Missbrauch zu gewährleisten. Zudem müsse die Richtlinie
objektive Kriterien vorzusehen, welche es erlauben, die Einschränkungen
der Rechte auf das absolut Notwendige zu beschränken466.
c) Die Richtlinie gestattet den Mitgliedstaaten, sich auf nationale
Ausnahmebestimmungen zu berufen, ohne dass diese Ausnahmen
selbst in vollem Umfang grundsätzlich mit den einschlägigen völkerund grundrechtlichen Vorgaben vereinbar sind. Da gemäss der
Rechtsprechung des EuGH die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich oder
implizit zum Verstoss gegen die einschlägigen Vorgaben ermächtigt
werden dürfen, vermag die Einrede, dass die Berufung auf diese
Ausnahmebestimmungen nicht zwingend ist, solche Bestimmungen
nicht zu legitimieren467.

III. D B
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Nachdem nun die Bindung der Europäischen Union an die einschlägigen
Vorgaben ausführlich analysiert und deren Inhalt und Umfang aufgezeigt wurden, sind in einem zweiten Schritt die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten
zur Beachtung der grund- und völkerrechtlichen Vorgaben zu diskutieren

464 Vgl. Epiney, ZAR 2/2007, 64; Teetzmann, EuR 1/2016, 101.
465 EuGH, Digital Rights Ireland, ECLI:EU:C:2014:238, Rn. 54.
466 EuGH, Digital Rights Ireland, ECLI:EU:C:2014:238, Rn. 62; vgl. auch Epiney, NVwZ 11/2015,
707.
467 Vgl. Epiney, ZAR 2/2007, 64; zurückhaltender im Ergebnis wohl Teetzmann, EuR 1/2016,
104.
120

§) . I

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(A). Insbesondere ist zu untersuchen, ob im Falle eines Konfliktes die völkerrechtlichen oder die unionsrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten
Vorrang haben (B.). Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang
die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
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Massnahmen (C.).
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einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen

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Wie bereits erwähnt, legt Art. 78 Abs. 1 AEUV ausdrücklich fest, dass die
Asylpolitik der Union im Einklang mit der Genfer Flüchtlingskonvention
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muss. Einschlägig sind in diesem Zusammenhang namentlich die internationalen Verträge zum Schutz der Menschenrechte.
Anders als die Union sind alle EU-Mitgliedstaaten Vertragsparteien der
Genfer Flüchtlingskonvention, des Protokolls von 1967, der EMRK, des
UN-Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte468, des UN-Paktes über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte469, der UN-Folterkonvention470
sowie der UN-Kinderrechtskonvention471, und daher unmittelbar an die in
diesen völkerrechtlichen Verträgen enthaltenen Vorgaben gebunden.
Gemäss Art. 26 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK)472 sind diese
Verträge nach Treu und Glauben zu erfüllen. Verpflichtungen aus anderen
Verträgen können dabei Drittstaaten, die ebenfalls Vertragsparteien dieser Abkommen sind, nicht entgegengehalten werden (Art. 34 ff. WVK). Aus
diesen Grundsätzen lässt sich folgern, dass die EU-Mitgliedstaaten unabhängig von ihren Verpflichtungen im Rahmen der Europäischen Union im
Allgemeinen und dem Europäischen Asylrecht im Besonderen weiterhin im
vollen Umfang an ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen gebunden sind und
diese beachten müssen473.

468 Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, SR 0.103.2.
469 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, SR 0.103.1.
470 Ü
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Behandlung oder Strafe, SR 0.105.
471 Ü
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472 Wi
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473 So auch Battjes, European Asylum Law, 59 f.
121

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Obwohl die Union selber im Rahmen des europäischen Asylrecht an die meisten der relevanten völkerrechtlichen Vorgaben gebunden ist, ist es grundsätzlich denkbar, dass zwischen den unionsrechtlichen und den völkerrechtlichen
Verpflichtungen der EU-Mitgliedstaaten ein Konflikt bestehen kann. Es stellt
sich daher die Frage, welche Verpflichtungen in einer solchen Konstellation
Vorrang haben.
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EUVè–
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liche Verträge einzustufen sind, sind die einschlägigen Regeln der Wiener
Vertragsrechtskonvention im Falle eines Konfliktes zweier völkerrechtlicher
Verträge anzuwenden.
Art. 30 Anwendung aufeinander folgender Verträge über den gleichen Gegenstand
[...]
(2) Bestimmt ein Vertrag, dass er einem früher oder später geschlossenen Vertrag
untergeordnet ist oder nicht als mit diesem unvereinbar anzusehen ist, so hat der
andere Vertrag Vorrang.

Art. 78 Abs. 1 AEUV hält ausdrücklich fest, dass die gemeinsame Politik der
EU im Bereich Asyl, subsidiärem Schutz und vorübergehendem Schutz mit
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lä i
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i Ei kl
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“.
Aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf die völkerrechtlichen Vorgaben
lä
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Rahmen des europäischen Asylrechts nicht von ihren bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen abweichen wollten474 . Im Falle eines Konfliktes
zwischen dem auf Grundlage von Art. 78 AEUV (ex-Art. 63 EGV) verabschiedeten Sekundärrecht und den einschlägigen völkerrechtlichen Verträgen ist
daher letzteren der Vorrang einzuräumen.
Selbstverständlich ist auch jede Bestimmung des Europäischen Asylrechts,
die zu einer bestehenden oder noch entstehenden Norm des zwingenden
Völkerrechts im Widerspruch steht, nichtig (Art. 53 und 64 WVK)475 .

474 Vgl. Battjes, European Asylum Law, 62.
475 Vgl. dazu Battjes, European Asylum Law, 62 f.
122

§) . I

C. I

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EMcK

Grundsätzlich können sich Einzelpersonen, die in einem von der EMRK
gewährleisteten Recht verletzt wurden, nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges mittels einer Individualbeschwerde an den
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg richten und
diese Verletzung geltend machen.
Es stellt sich daher die Frage, ob Einzelpersonen die Möglichkeit einer
Individualbeschwerde auch gegen Massnahmen der EU im Allgemeinen und
im Rahmen des Europäischen Asylrechts im Besonderen offen steht. Oder
anders formuliert: Kann der EGMR die EMRK-Konformität der Bestimmungen
des Europäischen Asylrechts überprüfen?
Um diese Frage zu beantworten, soll im Folgenden zunächst die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zur EMRKK
i ili ä
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M
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kurz dargestellt und anschliessend die Relevanz dieser Rechtsprechung für
das Europäische Asylrecht aufgezeigt werden.
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EGMc
476
Im Fall) M.) &) C .) .) D
aus dem Jahre 1990 machte die Beschwerdeführerin, eine deutsche Kommanditgesellschaft, vor der Europäischen
Kommission für Menschenrechte (EKomMR) geltend, dass sie in ihren durch
die EMRK garantierten Rechten verletzt worden war, da die deutschen
Behörden einen Vollstreckungsbeschluss zu einem gegen die Gesellschaft
gerichteten wettbewerbsrechtlichen Urteil des Europäischen Gerichtshofes
erlassen hatten. Das Urteil des EuGH sei unter Verletzung der Garantien von
Art. 6 EMRK ergangen und diese Verletzung sei Deutschland zuzurechnen,
da Deutschland auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts der Europäischen
Gemeinschaft weitgehende Kompetenzen übertragen habe477.
Die Europäische Kommission für Menschenrechte stellte zunächst fest,
dass sie
)
nicht zuständig seien, die Handlungen der Organe
der EG bzw. der EU zu beurteilen, da es sich bei letzteren Organisationen
nicht um Vertragssparteien der EMRK handle478. Dies sei jedoch nicht in dem
Si
l
,
i
i V
i Ü

476 EKomMR, M. & Co. v. Germany, Nr. 13258/87, Unzulässigkeitsentscheid vom 09.02.1990.
477 S. ausführlicher Busch, Bedeutung EMRK, 48.
478 Vgl. EKomMR, M. & Co. v. Germany (Fn. 476), Rz. 142.
123

§) . I

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Kompetenzen an die EU jeglicher Kontrolle durch die Strassburger Organe
entziehen könnten. Vielmehr hielt die EKomMR grundsätzlich fest, dass
“[ ... ]
é i l [ ... ]
C
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M
S
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all acts and omissions of their domestic organs allegedly violating the Convention
regardless of whether the act or omission in question is a consequence of domestic
law or regulations or of the necessity to comply with international obligations
[...].“479

Für die Zulässigkeit einer Klage
)
ist es demnach nicht rele, i k k
F ll i
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wandt oder umgesetzt haben.
Zur Frage der EMRK-Kompatibilität der Kompetenzübertragung an die
EU
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rechtsschutzes, die besagt, dass
„[...]
i
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with the Convention provided that within that organisation fundamental rights
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i .“480

In casu stellte die Kommission für Menschenrechte fest, dass die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaft nicht nur den materiellen Grundrechtsschutz sichere, sondern auch die dazugehörigen Kontrollmechanismen
vorsehe. So habe der EuGH die mutmassliche Verletzung von Art. 6 EMRK
geprüft, sei jedoch zum Schluss gekommen, dass keine solche Verletzung
vorliege481. Da die Kommission den Grundrechtsschutz im Rahmen der
Europäischen Gemeinschaft mit dem Schutzniveau der EMRK als äquivalent
482
einstufte, erklärte sie die Beschwerde als unzulässig
)
.
483
In seinem Urteil im Fall C
) .)F
aus dem Jahre 1996 ging es
um die Umsetzung einer Richtlinienbestimmung, wobei Frankreich die sehr
vage formulierte Bestimmung der Richtlinie wortwörtlich in das nationale
479 EKomMR, M. & Co. v. Germany (Fn. 476), Rz. 142. S. dazu auch Costello, HRLR 2006, 91.
480 EKomMR, M. & Co. v. Germany (Fn. 476), Rz. 145. S. dazu auch die allgemeinen
Ausführungen zu Art. 26 und Art. 34 ff. WVK
§10.III.B.
481 EKomMR, M. & Co. v. Germany (Fn. 476), Rz. 146.
482 EKomMR, M. & Co. v. Germany (Fn. 476), Rz. 148; s. dazu. auch Costello, HRLR 2006, 91;
Busch, Bedeutung EMRK, 49 ff.
483 EGMR, Cantoni v. France, Reports 1996-V.
124

§) . I

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Recht übernommen hatte. Der Beschwerdeführer sah sich durch die unklare
Formulierung der nationalen Gesetzesbestimmung in seinen Rechten gemäss
Art. 7 EMRK verletzt. Die Regierung machte geltend, dass eine Feststellung
des EGMR, dass die nationale Bestimmung Art. 7 EMRK verletze, zugleich
i
Ü
ü
Ri li i
i
l
l i kä 484 . Der
Gerichtshof folgte der Argumentation der Regierung jedoch nicht und bestätigte, dass die EMRK-Vertragsparteien auch dann weiterhin vollumfänglich
an ihre Verpflichtungen aus der EMRK gebunden bleiben, wenn sie lediglich
Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht umsetzten485 .
486
Im Jahre 1999 im Fall M
) .)
)V
) Kö
versuchte das Vereinigte Königreich vor dem Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte unter Berufung auf die Rechtsprechung der EKomMR in
M.)&)C .)G .)D
ebenfalls einen Unzulässigkeitsentscheid zu erwirken. Konkret ging es um die EMRK-Kompatibilität einer Ratsentscheidung
und dem dazugehörigen Erlass betreffend die Wahlen zum Europäischen
Parlament, gemäss welcher der in Gibraltar wohnhaften Beschwerdeführerin
die Teilnahme an den Wahlen untersagt worden war. Die Beschwerdeführerin
machte daher eine Verletzung von Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK
geltend.
Das Argument des Vereinigten Königreichs, dass Handlungen der
Europäischen Gemeinschaft oder deren Organe nicht den Mitgliedstaaten
zugerechnet werden könnten und die Mitgliedstaaten daher in solchen
Fällen keine Hoheitsgewalt über die betroffene Person im Sinne von Art. 1
EMRK ausüben würden487, wurde vom Gerichtshof nicht akzeptiert 488. Der
Gerichtshof habe zwar keine Kompetenz, Rechtsakte der Gemeinschaft als
solche zu überprüfen, da die Europäische Gemeinschaft nicht Vertragspartei
EMRK i. Di K
i
li
ä li
i Ü
von Hoheitsrechten auf internationale Organisationen nicht aus, solange der
Schutz der Konventionsrechte weiterhin gesichert sei489.
484 EGMR, Cantoni v. France (Fn. 483), Rz. 28.
485 EGMR, Cantoni v. France (Fn. 483), Rz. 30; s. dazu auch Winkler, EuGRZ 2007, 644, 648;
Busch, Bedeutung EMRK, 53 f.
486 EGMR, Matthews v. United Kingdom, Reports 1999-I; s. dazu die ausführliche Analyse
bei Busch, Bedeutung EMRK, 54 ff.
487 EGMR, Matthews v. United Kingdom (Fn. 486), Rz. 26; s. dazu Battjes, European Asylum
Law, 70.
488 EGMR, Matthews v. United Kingdom (Fn. 486), Rz. 34 f.; s. dazu Battjes, European
Asylum Law, 70 f.; Costello, HRLR 2006, 92.
489 EGMR, Matthews v. United Kingdom (Fn. 486), Rz. 32.
125

§) . I

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Die in casu geltend gemachte Verletzung sei jedoch auf eine Ratsentscheidung
und den dazugehörigen Erlass zurückzuführen, welche nicht als Handlungen
der Europäischen Gemeinschaft im engeren Sinne, sondern als internationale Verträge einzustufen seien, welche das Vereinigte Königreich freiwillig
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C .) .)D
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offen stand, die mutmassliche Verletzung ihrer EMRK-Rechte durch diese
Verträge geltend zu machen, erklärte der EGMR die Beschwerde für zulässig und kam schliesslich zum Urteil, dass das Vereinigte Königreich für die
Verletzung von Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls verantwortlich war490.
491
In W ) &) K
) .) D
aus demselben Jahr ging es zwar
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i EU
i
Europäische Weltraumorganisation, die Ausführungen des Gerichtshof
lassen sich jedoch auf den hiesigen Zusammenhang übertragen. Die
Beschwerdeführer machten geltend, dass die Gewährung von Immunität
vor nationalen Gerichten an die Europäische Weltraumorganisation gemäss
Art. XV Abs. 2 der ESA-Konvention492 ihr Recht auf Zugang zu einem Gericht
gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK verletzt hatte. Der Gerichtshof stellte jedoch fest,
dass den Beschwerdeführern andere effektive Rechtsmittel im Rahmen der
ESéè –
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i B
i B
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ESéè –
zur Verfügung gestanden hatten, um eine Verletzung ihrer Rechte geltend
zu machen493. Aus diesen Gründen verneinte der Gerichtshof zwar nicht die
Zulässigkeit der Klage, wohl aber eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK 494 .
495
Im Fall T.I.)
)V
) Kö
aus dem Jahre 2003 ging es
ebenfalls nicht um die Kompetenzübertragung an die EU, sondern um die
EMRK-K
i ili ä
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für die Behandlung von Asylgesuchen, eines völkerrechtlichen Abkommens,
welches im Rahmen der Dritten Säule der EU abgeschlossen worden war.
Der Gerichtshof stellte in diesem Zusammenhang fest, dass das Vereinigte

490 EGMR, Matthews v. United Kingdom (Fn. 486), Rz. 33; s. dazu Busch, Bedeutung EMRK,
61 f.; Costello, HRLR 2006, 92 f.; Lenaerts, ELR 2000, 584.
491 EGMR, Waite & Kennedy v. Germany, Reports 1999-I.
492 Ü
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30. Mai 1975, SR 0.425.09.
493 EGMR, Waite & Kennedy (Fn. 491), Rz. 68 ff.; vgl. auch Costello, HRLR 2006, 93.
494 S. zum Urteil auch Busch, Bedeutung EMRK, 64 ff.
495 EGMR, T.I. . U i
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NVwZ 2001, 301–304.
126

§) . I

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Königreich weiterhin für die Einhaltung der Konventionsgarantien verantwortlich bleibe und sich nicht automatisch auf die Regeln des Abkommens
verlassen könne, da die internationale Zusammenarbeit in gewissen
Bereichen auch Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz haben könne496.
Der Gerichtshof prüfte anschliessend die mutmassliche Verletzung von Art.
3 durch Grossbritannien und kam trotz ausführlichen Erklärungen zum
Schluss, dass die Beschwerde offensichtlich unbegründet und daher als unzulässig zu erklären sei497.
498
Im Fall B
) .)I
aus dem Jahre 2005 erfuhr die Doktrin des äquivalenten Grundrechtsschutzes schliesslich eine wichtige Weiterentwicklung. Die
Firma B
)A
hatte 1992 von einer jugoslawischen Fluggesellschaft
zwei Flugzeuge geleast. Nach Ausbruch des Krieges in Ex-Jugoslawien verabschiedete der UN-Sicherheitsrat die Resolution 820 (1993)499, welche die EU
ihrerseits durch die Verordnung (EWG) 990/93500 umsetzte. Die SicherheitsratsResolution bzw. die Verordnung sah als Sanktion gegenüber der ehemaligen
Republik Jugoslawien unter anderem die Beschlagnahmung von Flugzeugen vor,
die sich mehrheitlich im Eigentum einer Person oder eines Unternehmens aus
der ehemaligen Bundesrepublik Jugoslawien befanden501.
In Anwendung der Verordnung beschlagnahmten die irischen Behörden
daher ein Flugzeug von B
)A
, welches sich zwecks Wartung
in Irland befand. B
)A
klagte gegen die Beschlagnahmung
vor den irischen Gerichten. Das irische Verfassungericht legte die Frage, ob
das Flugzeug überhaupt in den Anwendungsbereich der Verordnung falle,
schliesslich dem EuGH zur Vorabsentscheidung vor. Der EuGH bejahte die
Frage und befand, dass die Beschlagnahmung grundrechtskonform gewesen
sei. Bosphorus legte dagegen eine Individualbeschwerde beim EGMR ein und
machte die Verletzung der Eigentumsgarantie von Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls
zur EMRK geltend502.
496 EGMR, T.I. v. United Kingdom, Reports 2000-III, 15; vgl. Battjes, European Asylum Law,
71.
497 S. dazu auch Battjes, European Asylum Law, 71; Epiney/ Meier/ Egbuna-Joss, Schengen/
Dublin, 971 f.
498 EGMR, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland, Reports
2005-VI.
499 S/Res/820 (1993).
500 ABl. L 102/1993, 14–16.
501 Vgl. Res. 820 (1993), Ziff. 24, Verordnung 990/93, Art. 8.
502 EGMR, Bosphorus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 11 ff.; vgl. auch Winkler, EuGRZ 2007, 642;
Castello, HRLR 2006, 96 ff.; Battjes, European Asylum Law, 72.
127

§) . I

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Die irische Regierung wie auch die Europäische Kommission und die
Regierungen Italiens und Grossbritanniens, die sich gemäss Art. 36 Abs. 2
EMRK ebenfalls am Verfahren beteiligten, beriefen sich auf den Entscheid der
EKomMR in M.)&)C .) .)D
und machten geltend, dass die irischen
Behörden keinerlei Ermessen ausgeübt, sondern lediglich ihre Verpflichtungen
aus dem Unionsrecht erfüllt hätten. Da der Grundrechtsschutz im Rahmen
der EU als gleichwertig anzusehen sei, sei die Beschwerde als unzulässig
abzuweisen503.
Der Gerichtshof folgte jedoch der Argumentation der Beschwerdegegner
nicht. Es sei unbestritten, dass die mutmassliche Verletzung aufgrund der
Entscheidungen und Handlungen der irischen Behörden zustande gekommen seien. Der Gerichtshof erklärte die Beschwerde daher als zulässig504 .
Inwiefern diese bei ihren Entscheidungen ein Ermessen hätten ausüben können, sei im Rahmen der materiellen Prüfung zu berücksichtigen505 .
Im Rahmen der materiellen Prüfung bestätigte der EGMR zunächst,
Il
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i
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Verpflichtungen gehandelt hätte und dass die Beschlagnahmung des
Flugzeugs daher nicht im Ermessen des beklagten Staat gestanden habe506.
Der Gerichtshof prüfte anschliessend, ob die Beschlagnahmung gemäss
Art. 1 Abs. 2 des 1. EMRK-Zusatzprotokolls gerechtfertigt gewesen war.
Gemäss dieser Bestimmung berührt die Eigentumsgarantie in Art. 1 Abs. 1 des
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G
den, die er für die Regelung der Benutzung des Eigentums im Einklang mit
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[...] ü
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i nete das Interesse Irlands, die unionsrechtlichen Verpflichtungen einzuhalten als legitimes Interesse von erheblichem Gewicht507 und befand, dass
“[...] S
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li
i
l l li i
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long as the relevant organisation is considered to protect fundamental rights, as
regards both the substantive guarantees offered and the mechanisms controlling

503
504
505
506

EGRM, Boshporus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 108–111, Rz. 122.
Vgl. Winkler, EuGRZ 2007, 644.
EGMR, Bosphorus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 137 f.
EGMR, Bosphorus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 148; vgl. Winkler, EuGRZ 2007, 643; Battjes,
European Asylum Law, 72.
507 S. dazu die kritischen Anmerkungen von Costello, HRLR 2006, 109 f.; Winkler, EuGRZ
2006, 646 f.
128

§) . I

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their observance, in a manner which can be considered at least equivalent to that
i
C
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[ ... ].“508

Im vorliegenden Fall stufte der Gerichtshof den Grundrechtsschutz im Rahmen
der Union als äquivalent oder zumindest als vergleichbar ein; dies obwohl er
anerkannte, dass die Rechtschutzmöglichkeiten des Einzelnen gemäss den
damals geltenden Regeln des EGV stark eingeschränkt waren509. Er sah diesen
Mangel an Individualrechtsschutz durch die in den Verträgen vorgesehenen
Möglichkeiten der europäischen Institutionen und der Mitgliedstaaten, den
EuGH mit einem solchen Fall zu befassen, kompensiert510. Im Ergebnis verneinte der EGMR daher eine Verletzung von Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls511.
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E
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A l
Grundsätzlich bleiben die Mitgliedstaaten für alle Handlungen ihrer
Behörden, durch die die Konventionsgarantien verletzt werden, verantwortlich. Für die Zulässigkeit der Klage vor dem EGMR ist dabei unerheblich,
ob Behörden im konkreten Fall nationales Recht angewandt oder bloss ihre
internationalen bzw. unionsrechtlichen Verpflichtungen erfüllt haben512.
Gemäss der Rechtsprechung des EGMR können sich die Vertragsparteien
nicht automatisch auf die unionsrechtlichen Bestimmungen oder die Regeln
i
i l é k
i ü
D li Ü
i k
l sen513. Im Rahmen der materiellen Prüfung der Klage ist vielmehr entscheidend,
ob dem Mitgliedstaat bei der Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts
ein Ermessensspielraum zur Verfügung gestanden hat oder nicht.
Sieht das Unionsrecht für die Mitgliedstaaten einen Ermessens- oder
Beurteilungsspielraum vor, sind diese verpflichtet, diesen auch konventionskonform zu nutzen. Tun sie dies nicht, sind sie für die daraus resultierende
Konventionsverletzung verantwortlich514 .

508
509
510
511
512

EGMR, Bosphorus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 155.
EGMR, Bosphorus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 159 ff.
EGMR, Boshporus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 161 ff.; vgl. Costello, HRLR 2006, 102 f.
EGMR, Bosphorus v. Ireland (Fn. 498), Rz. 167.
Vgl. EKomMR, M. & Co. v. Germany, Rz. 142; EGMR, Cantoni v. France, Rz. 30; EGMR,
Bosphorus v. Ireland, Rz. 137 f.
513 Vgl. EGMR, Cantoni v. France, Rz. 30; EGMR, T.I. v. United Kingdom, 15.
514 Vgl. EGMR, Cantoni v. France, Rz. 30; Winkler, EuGRZ 2007, 648; Battjes, European
Asylum Law, 73, 585; Costello, HRLR 2006, 100, 107 f.
129

§) . I

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Enthält das Unionsrecht jedoch einen unbedingten Anwendungsbefehl und
überlässt den Mitgliedstaaten keinen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum,
wendet der EGMR die Doktrin des äquivalenten Grundrechtsschutzes an515 .
Die Kompetenzübertragung an die Europäische Union wird in diesen Fällen
solange als mit der EMRK vereinbar befunden, als dem Einzelnen im Rahmen
der Union ein in materieller sowie prozessualer Hinsicht äquivalenter bzw.
vergleichbarer Grundrechtsschutz zur Verfügung steht516.
W
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EGMR
im Einzelfall und zum jeweils relevanten Zeitpunkt prüft517è – i
tet, dass die zwingende Umsetzung der unionsrechtlichen Verpflichtungen
der Vertragsparteien die EMRK nicht verletzt. Diese Vermutung lässt sich nur
widerlegen, wenn aufgezeigt werden kann, dass der Grundrechtsschutz im
R
EU i k k
F ll „
i li
l
“
. G li
i ser Nachweis, ist der beklagte Staat in der Folge für die Konventionsverletzung
verantwortlich518.
Die bisher verabschiedeten Richtlinien belassen den Mitgliedstaaten
bei der Umsetzung und der Anwendung zweifelsohne einen (teilweise
erheblichen) Beurteilungs- und Ermessensspielraum. Auch die bereits
erlassenen Verordnungen des Europäischen Asylrechts, insbesondere die
Bestimmungen der Dublin-III-Verordnung, räumen den Mitgliedstaaten einen
Ermessensspielraum ein. Den Mitgliedstaaten steht es beispielsweise frei, in
Abweichung von den Zuständigkeitskriterien von ihrem Selbsteintrittsrecht
gemäss Art. 17 VO 603/2013 Gebrauch zu machen519.
Die Mitgliedstaaten sind daher verpflichtet, die Richtlinienbestimmungen EMRK-konform umzusetzen bzw. die einschlägigen Verordnungsbestimmungen EMRK-konform anzuwenden und bleiben vollumfänglich
für Konventionsverletzungen, welche sich aus der Anwendung der nationalen Umsetzungserlasse bzw. der Verordnungsbestimmungen ergeben,
verantwortlich520.

515 Vgl. Winkler, EuGRZ 2007, 643.
516 Vgl. EkomMR, M. & Co. v. Germany, Rz. 145; EGMR, Matthews v. United Kingdom, Rz. 32;
vgl. Winkler, EuGRZ 2007, 647 f.; Battjes, European Asylum Law, 586 ff.
517 Vgl. EGMR, Boshporus v. Ireland, Rz. 165; Costello, HRLR 2006, 103.
518 Vgl. EGMR, Bosphorus v. Ireland, Rz. 166; Winkler, EuGRZ 2007, 648, 650 ff.; Battjes,
European Asylum Law, 73 f.; 588 ff.; Costello, HRLR 2006, 101 ff.
519 Vgl. Costello, HRLR 2006, 108 f.
520 Vgl. dazu auch Battjes, European Asylum Law, 585; Peers, Human Rights in the EU, 128.
130

§) . I

) )

)

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)A

In ihren Konventionsrechten verletzte Personen können sich dagegen nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges mittels
Individualbeschwerde vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
beschweren. Die Doktrin des äquivalenten Grundrechtsschutzes kommt
somit für das Europäische Asylrecht zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich
nicht zur Anwendung521.

Ig. k
Im Hinblick auf die Analyse der einschlägigen Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie zum Schutz der öffentlichen Sicherheit im 3. Teil dieser
Arbeit sollen an dieser Stelle die Ergebnisse der Untersuchung der völker- und
grundrechtlichen Vorgaben kurz zusammengefasst festgehalten werden:
– Die Union ist (noch) nicht Vertragspartei namentlich der GFK und der
EMRK und daher besteht zum jetzigen Zeitpunkt keine unmittelbare
g
li
f i , die in diesen Abkommen enthaltenen völkerrechtlichen Vorgaben im Rahmen ihres Handelns zur Schaffung eines
Europäischen Asylsystems zu beachten.
– Gemäss Art. 78 Abs. 1 AEUV muss das Asylsekundärrecht im Einklang
mit der GFK stehen oder zumindest völkerrechtskonform ausgelegt
werden, ansonsten ist dies ein Nichtigkeitsgrund522. Der EuGH muss bei
der Auslegung des Sekundärrechts die Vorgaben der GFK vollumfänglich
beachten. Der Umfang der Auslegungsbefugnis des EuGH richtet sich nach
den Kompetenzen der Union im Asylbereich. Folglich ist der Gerichtshof
nicht befugt, Bestimmungen der GFK zu interpretieren, welche keinen
direkten Bezug zum unionsrechtlichen Sekundärrecht haben523.
– Die Möglichkeiten von Einzelnen, sich nach dem geplanten Beitritt der
Union zur EMRK gegen Rechtsakte der Union zur Wehr zu setzen, welche

521 Vgl. Battjes, European Asylum Law, 75; Peers, Human Rights in the EU, 128.
522 Vgl. EuGH, Abdulla u.a., C-175/08, C-176/08, C-178/08 und C-179/08, ECLI:EU:C:2010:105,
Rz. 51–53; EuGH, Bolbol, C-31/09, ECLI:EU:C:2010:351, Rz.. 36–38; EuGH, B. und D., verbundene Rechtssachen C-57/09 und 101/09, ECLI:EU:C:2010:661, Rz. 76–78; Hailbronner/
Thym, Legal Framework, Rz. 8.
523 Vgl. EuGH, Qurbani, C-481/13, ECLI:EU:C:2014:2101, Rz. 20–28; s. auch Hailbronner/
Thym, Legal Framework, Rz. 48.
131

§) . I

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gegen die Garantien der EMRK verstossen, werden sich nach der erneut
auszuhandelnden Beitrittsübereinkunft richten.
Die Union ist primärrechtlich
ä A . A . Efg .F. an die
grund- und völkerrechtlichen Vorgaben gebunden, welche gemäss der
Rechtsprechung des EuGH allgemeine Grundsätze des Unionsrechts
darstellen.
Für das Europäische Asylrecht von besonderer Bedeutung sind der allgemeine Grundsatz der Achtung der Menschenwürde, das Recht auf Leben
gemäss Art. 2 EMRK, die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten
gemäss Zusatzprotokoll Nr. 6 zur EMRK, das Folterverbot inklusive
dem menschenrechtlichen Refoulementverbot gemäss Art. 3 EMRK, die
Garantien im Falle eines Freiheitsentzuges von Art. 5 EMRK sowie das
Recht auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK.
Mit der Rechtsverbindlichkeit der Grundrechtscharta wurde der
Grundrechtsschutz der EU gestärkt. Dies scheint auch für das Europäische
Asylrecht umso wichtiger, als die Kompetenzen der EU in diesem grundrechtssensiblen Bereich mit dem Lissabonner Vertrag massgeblich
erweitert wurden524 .
Im Einzelnen sind Art. 18 (Recht auf Asyl), Art. 19 (R
-Verbot) und
Art. 47 Grundrechtscharta (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf) für
das Europäische Asylrecht von besonderer Bedeutung.
Die Ef-Mi li
sind als Vertragsparteien der einschlägigen
völkerrecht lichen Abkommen unabhängig von ihren Verpflichtungen
im Rahmen der Euro päischen Union im Allgemeinen und des
Europäischen Asylrechts im Besonderen im vollen Umfang an ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen gebunden.
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K lik zwischen dem auf Grundlage von Art. 78 AEUV
(ex-Art. 63 EGV) verabschiedeten Sekundärrecht und den einschlägigen
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ist gemäss der Regel von
Art. 30 (2) WVK letzteren der Vorrang einzuräumen. Selbstverständlich
ist dabei jede Bestimmung des Europäischen Asylrechts, die zu einer
bestehenden oder noch entstehenden Norm des zwingenden Völkerrechts
im Widerspruch steht, nichtig (Art. 53 und 64 WVK).
Die EU-Mitgliedstaaten sind l EMcK-g
verpflichtet, die
Richtlinien bestimmungen EMRK-konform umzusetzen bzw. die einschlägigen Verordnungsbe
stimmungen EMRK-konform anzuwenden.

524 Ähnlich auch Pernice, Fundamental rights, 238 f.
132

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Soweit ihnen die sekundärrechtlichen Bestimmungen einen Beurteilungsund Ermessensspielraum einräumen, bleiben sie vollumfänglich für
Konventionsverletzungen, welche sich aus der Anwendung der nationalen Umsetzungserlasse bzw. der Verordnungsbestimmungen ergeben,
verantwortlich. In ihren Konventionsrechten verletzte Personen können
sich dagegen nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges
mittels Individualbeschwerde vor dem Europäischen Gerichtshof
für Menschenrechte beschweren. Die Doktrin des äquivalenten
Grundrechtsschutzes kommt für das Europäische Asylrecht zum jetzigen
Zeitpunkt grundsätzlich nicht zur Anwendung.
Für den Fall, dass die im 3. Teil zu untersuchenden Bestimmungen der
Qualifikationsrichtlinie 2011/95 gegen die einschlägigen völker- und grundrechtlichen Vorgaben verstossen sollten, steht betroffenen Personen zunächst
der Rechtsweg vor den nationalen Gerichten des jeweiligen Mitgliedstaates
offen. Falls eine Bestimmung des Europäischen Asylrechts ein durch die EMRK
gewährtes Recht der betroffenen Person verletzt, kann sie nach Ausschöpfung
des nationalen Instanzenzuges im Weiteren eine Individualbeschwerde an
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richten525 .

525 Alternativ kommt auch eine individuelle Mitteilung an den UN-Folterausschuss
oder den UN-Menschenrechtsausschuss in Betracht. In der Regel ist jedoch eine
Individualbeschwerde an den EGMR günstiger, da dessen Urteile für die Vertragsstaaten
rechtlich verbindlich sind.
133

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Inkrafttreten des Amsterdamer
Vertrages

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Bereits vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags verabschiedete der Rat
für Justiz und Inneres Ende 1998 den sog. Wiener Aktionsplan zur bestmöglichen Umsetzung der neuen Bestimmungen über den Aufbau eines Raumes
der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts526 an. Der Aktionsplan enthielt
Ausführungen allgemeiner Art zu den Elementen eines solchen Raumes
sowie eine detaillierte Liste der Prioritäten der fünf Jahre nach Inkrafttreten
des Amsterdamer Vertrages und der innerhalb dieser Frist zu ergreifenden
Massnahmen527.
Im Oktober 1999 trat der Europäische Rat zu einer Sondertagung zusammen. Das Ziel der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts wurde als absolut prioritärer Punkt der politischen Agenda
bezeichnet und der Rat bekräftige seine Entschlossenheit, die durch den
Amsterdamer Vertrag und den Wiener Aktionsplan gesetzten Fristen einzuhalten528. Im Bereich der Asylpolitik bekräftigte der Europäische Rat die
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Europäisches Asylsystem hinzuwirken, das sich auf die uneingeschränkte
und allumfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention stützt,
wodurch sichergestellt wird, dass niemand dorthin zurückgeschickt wird,
526 Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der
Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts vom Rat (Justiz und Inneres), ABl. C 19/1999, 1–15.
527 Zu den Massnahmen im Asylbereich siehe Ziff. 32–38.
528 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Tampere), 15./16.10.1999,
Ratsdokument Nr. SN/200/99, Einleitung.
134

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wo er Verfolgung ausgesetzt ist, d.h. der Grundsatz der Nichtzurückweisung
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Die Kommission nahm 2004 das Ende des ersten fünfjährigen Zeitplanes zur
Verwirklichung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zum Anlass
für eine umfassende Mitteilung über die Bilanz des Tampere-Programms530.
Darauf aufbauend verabschiedete der Europäische Rat im November 2004 ein
neues Programm für den Zeitraum von 2005–2009, das sog. Haager Programm531.
Der dazugehörende Aktionsplan legte einen Zeitplan für die Annahme und die
Durchführung aller im Haager Programm erwähnten Massnahmen fest532.
Nach Auffassung der Kommission war es erforderlich, sich auf zehn
Schwerpunkte zu konzentrieren. Die Arbeiten im Bereich der gemeinsamen
Asylpolitik sollten weitergeführt werden, allerdings wurde der Asylpolitik
eine weniger grosse Bedeutung als noch im Tampere-Programm beigemessen. In erster Linie sollten die Instrumente der ersten Phase evaluiert und
bis 2010 das Ziel eines gemeinsamen Asylverfahrens und eines einheitlichen
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erreicht werden. Im Weiteren sollte die Kommission EU-Schutzprogramme
in den Herkunftsregionen sowie Neuansiedlungsprogramme ausarbeiten533.

III. D

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Das Stockholmer Programm534 (benannt nach der damaligen Schwedischen
Ratspräsidentschaft) wurde am Ratstreffen vom 10. und 11. Dezember 2009
529 Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Tampere), loc. cit., Ziff. 13.
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der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts: Bilanz des Tampere-Programms und
Perspektiven, KOM (2004) 0401 endg.
531 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Brüssel), 4./5.11.2004, Ratsdokument
Nr. 14292/04.
532 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, Das Haager
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Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Aktionsplan
des Haager Programms), KOM (2005) 184 endg., 10. Mai 2005, nicht im ABl. veröffentlicht.
533 Aktionsplan des Haager Programms, loc. cit., 2.3.3.
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Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger, 2. Dezember 2009, Ratsdokument Nr.
17024/09.
135

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in Brüssel verabschiedet. Die Kommission wurde beauftragt, einen darauf
basierenden, detaillierten Aktionsplan auszuarbeiten535 .
Das im Haager Programm festgeschriebene Ziel eines einheitlichen
Verfahrens und eines einheitlichen Status bis 2010 konnte nicht erreicht werden. Das Stockholmer Programm erklärte die Einrichtung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems weiterhin zum wichtigen politischen Ziel und
strebte neu die Verabschiedung der entsprechenden gemeinsamen Regeln bis
spätestens 2012 an536.
Das Programm hob weiter die Wichtigkeit der Genfer Flüchtlingskonvention
und weiteren einschlägigen völkerrechtlichen Normen hervor und empfahl, den
Beitritt der Europäischen Union zur GFK und dem Protokoll von 1967 zu prüfen537.
Das geplante Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen sollte entscheidend zur einheitlicheren Umsetzung und Anwendung der unionsrechtlichen Bestimmungen beitragen538.
Als weitere Prioritäten nannte das Stockholmer Programm die effektive
Lastenverteilung basierend auf einer verstärkten Kapazitätsbildung in den
nationalen Asylsystemen539, sowie die Zusammenarbeit mit Drittstaaten,
welche grosse Flüchtlingspopulationen aufnehmen, und die Entwicklung
regionaler Schutzprogramme540.

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Das Stockholmer Programm wurde nicht von einem weiteren Mehrjahresprogramm abgelöst. Wie in Art. 68 AEUV vorgesehen, legte der

535 KOM, Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für die Bürger Europas,
Aktionsplan zur Umsetzung des Stockholmer Programms, 20. April 2010, KOM (2010) 171.
536 Stockholmer Programm (Fn. 534), 6.2.1.
537 Stockholmer Programm (Fn. 534), 6.2.1.; Aktionsplan zum Stockholmer Programm (Fn.
535); 59. Gemäss der aktuellen Rechtslage wäre ein solcher Beitritt jedoch nicht möglich: Art. 39 Abs. 2 GFK und Art. V Protokoll von 1967 behalten die Ratifikation dieser
Abkommen nur Staaten vor.
538 Stockholmer Programm (Fn. 534), 6.2.1.; Aktionsplan zum Stockholmer Programm (Fn.
535), 59.
539 Stockholmer Programm (Fn. 534), 6.2.2.; Aktionsplan zum Stockholmer Programm (Fn.
535), 60.
540 Stockholmer Programm (Fn. 534), 6.2.3.; Aktionsplan zum Stockholmer Programm (Fn.
535), 61.
136

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Europäische Rat am 26./27. Juni 2014 stattdessen die strategischen Ziele und
Leitlinien für die nächsten fünf Jahre fest541.
Im Bereich der Asylpolitik legte er dabei den Fokus auf die vollständige
und wirksame Anwendung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
Die einheitliche Umsetzung der bisher verabschiedeten Instrumente soll zu
gleichen Rahmenbedingungen innerhalb der EU, d.h. der Gewährung des
gleichen Schutzes und der gleichen Verfahrensgarantien für schutzsuchende
Personen führen. Dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen soll
bei der Förderung der einheitlichen Umsetzung und Anwendung der unionsrechtlichen Standards eine verstärkte Rolle zukommen542.
2014 begann die Zahl der Schutzsuchenden in der EU namentlich infolge
des Syrienkrieges massiv anzusteigen und immer mehr Personen versuchten,
über die sog. Balkan-Route oder das Mittelmeer nach Europa zu gelangen,
um ein Asylgesuch zu stellen. Als im April 2015 innert einer Woche mehr als
1000 Flüchtlinge im Mittelmeer ertranken, traten am 20. April 2015 der Rat
der Aussen- und Innenminister zu einer ausserordentlichen Tagung zusammen und verabschiedeten eine Reihe von Sofortmassnahmen zur besseren
Bewältigung der Krise543. Nur wenige Tage später trat auch der Europäische
Rat zusammen und bestätigte im Wesentlichen die Beschlüsse der Aussenund Innenminister544 .
Mittel- und längerfristig sollte mit der am 13. Mai 2015 von der Kommission
veröffentlichten Europäischen Migrationsagenda545 angesichts der
neuen Herausforderungen ein kohärentes gemeinsames Vorgehen der
Mitgliedstaaten sichergestellt werden.

541 Europäischer Rat, Tagung vom 26./27. Juni 2014, Schlussfolgerungen, EUCO 79/14.
542 Loc. cit, Ziff. 7. S. dazu auch bereits Mitteilung der Kommission an das Europäische
Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den
Ausschuss der Regionen, 11. März 2014, COM (2014) 154 final, Ziff. 3.1; Phillippe de Bruycker,
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Immigration and Asylum, EUI Migration Policy Centre Blog, 29. Juni 2014, im Internet
unter: https://blogs.eui.eu/migrationpolicycentre/the-missed-opportunity-of-the-ypres-guidelines-of-the-european-council-regarding-immigration-and-asylum/ (zuletzt
besucht am 16. Dezember 2015); zu dem Bedeutungsverlust der politischen Programme
im Bereich Asyl und Migration s. Hailbronner/Thym, Constitutional Framework, Rz. 8 f.
543 Vgl. dazu den Uberblick bei Achermann/Schlegel, Internationale Entwicklungen, 442.
544 Vgl. Achermann/Schlegel, Internationale Entwicklungen, 442 f.
545 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen
Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Die Europäische
Migrationsagenda, 13.5.2015, COM (2015) 240 final.
137

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Im Asylbereich legt die Migrationsagenda dabei den Fokus weiterhin auf
eine kohärente Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
Die aktuelle Krise hätte eine der Schwachstellen der derzeitigen Politik deutlich gemacht, das fehlende Vertrauen der Mitgliedstaaten untereinander,
welches insbesondere Folge des nach wie vor uneinheitlichen Asylsystems
sei546. Konkret schlug die Komission u.a. vor, die Rolle des Europäischen
Unterstützungsbüros für Asylfragen zu stärken, Missbräuche zu bekämpfen,
die systematische Abnahme von Fingerabdrücken an der Grenze zu fördern
und die Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten fairer auszugestalten
(unter anderem mittels der Umsiedlung von schutzberechtigten Personen aus
besonders stark belasteten Mitgliedstaaten547). Das Dublin-System funktioniere nicht so, wie es solle und bedürfe Reformen548.

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In der ersten Phase der Asylrechtsharmonisierung hat die Europäische
Gemeinschaft auf der Grundlage von Art. 63 Abs. 1, 2 EGV bis 2004 gewichtige Teile des Asylrechts einer gemeinschaftlichen Regelung zugeführt und
Mindeststandards festgelegt haben. Seit Inkrafttreten des Reformvertrages
2009 verfügt die Union nun gemäss Art. 78 Abs. 2 AEUV über die
Kompetenz nicht nur zur Festlegung blosser Mindeststandards, sondern
der Verabschiedung einheitlicher Standards. Mit Ausnahme der Richtlinie
2001/55 über die Gewährung vorübergehenden Schutzes wurden in der Folge
alle Instrumente der ersten Phase revidiert. Im Folgenden geht es lediglich
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i men europäischen Asylsystems549.

546 COM (2015) 240 final, 15.
547 S. dazu COM (2015) 240 final, Anhang «Europäisches Umsiedlungs- und
Neuansiedlungssystem, 23 ff.
548 COM (2015) 240 final, 15–17 (16). Vgl. dazu Achermann/ Schlegel, Internationale
Entwicklungen, 444 f.
549 V l.
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ff.; Gilbert, EJIL 2005, 963, 968 ff.; Garcia-Jourdan, Espace européen, 292 ff.; Amarelle,
Harmonisation, 167 ff. Zu den Auswirkungen des europäischen Asylrechts auf
Drittstaaten etwa Geddes, ZSE 2005, 275 ff.; Lynskey, ELR 2006, 230 ff.
138

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Behandlung von Asylgesuchen
Das Grundkonzept der Dublin-Systems verfolgt eine zweifache Zielsetzung:
Durch die Bestimmung der Zuständigkeit eines einzigen Mitgliedstaates
sollten einerseits Situationen sog.
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, andererseits aber
auch Mehrfachgesuchsstellungen innerhalb des Hoheitsgebiets der
EU-Mitgliedstaaten vermieden werden.
Auf der Grundlage des Art. 63 Ziff. 1 EGV beschloss der Rat im Jahr
2003 Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des für die Prüfung eines
Asylgesuchs zuständigen Mitgliedstaats. Er tat dies durch den Erlass mehrerer
Verordnungen, wobei die VO 343/2003 (Dublin-II-Verordnung)550 sowie die VO
2725/2000 (EURODAC-Verordnung)551 von besonderer Bedeutung waren552.
Nach einer Evaluation der Praxis553 und der Anpassung der Rechtsgrundlagen
durch den Reformvertrag (Art. 78 Abs. 2 lit. e) AEUV) wurde deutlich, dass
die Verordnungen revidiert werden müssen. Seit Januar 2014 ist nun die sog.
Dublin-III-Verordnung 604/2013554 in Kraft.
Die Bestimmung des zuständigen Staates zur Behandlung eines in
einem EU-Mitgliedstaat gestellten Asylantrags erfolgt aufgrund der in der

550 Verordnung 343/2003 vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren
des für die Prüfung des Asylgesuchs zuständigen Mitgliedstaates (Dublin II), ABl. L
50/2003, 1–10.
551 Verordnung 2725/2000 vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung von EURODAC
für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des
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552 Siehe auch die dazugehörigen Durchführungsverordnungen VO 1560/2003 vom
2. September 2003 mit Durchführungsbestimmungen zur VO 343/2003, ABl. L
222/2003, 3–23, sowie VO 407/2002 vom 28. Februar 2002 zur Festlegung von
Durchführungsbestimmungen zur VO 2725/2000, ABl. L 62/2002, 1–5.
553 Vgl. dazu auch den vorhergehenden Bericht der Kommission zur Bewertung des DublinSystems, KOM (2007) 299 endg./ SEK (2007) 742 sowie die Analyse des Dublin-Systems
UNHCR, T D li II R l i è – é UNHCR Di
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,
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ü bar unter: www.unhcr.org/refworld/docid/4445fe344.html (zuletzt besucht am 16.
Dezember 2015) sowie die Begründungserwägungen der Kommission in KOM (2008) 820
endg., 03.12.2008, 1–11.
554 Verordnung (EU Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni
2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats,
der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem
Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (Neufassung),
ABl. L 180/2013, 31.
139

§) . E

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Verordnung festgelegten Zuständigkeitskriterien (Art. 7 ff. VO 604/2013)555 .
Die Mitgliedstaaten sind im Falle der Bejahung ihrer Zuständigkeit verpflichtet, den Asylbewerber aufzunehmen und das Asylverfahren bis zum Ende
durchzuführen (Art. 3 VO 604/2013)556.
Die wichtigsten Änderungen der Neufassung betreffen die Erweiterung des
Anwendungsbereichs der Verordnung auf Gesuche um subsidiären Schutz
(Art. 1 VO 604/2013)557, die neu erforderliche Zustimmung des Gesuchstellers
zur Ausübung des Selbsteintrittsrechts eines Dublin-Staates (Art. 17 Abs.
2 VO 604/2013)558, neue Mechanismen zur Frühwarnung, Vorsorge und
Krisenbewältigung in Dublin-Staaten, deren Asylsystem besonderem Druck
ausgesetzt ist (Art. 33 VO 604/2013)559, gewisse Verbesserungen im Bereich des
Rechtsschutzes gegen einen Dublin-Entscheid (Art. 26 f. (VO 604/2013)560, eine
erstmals ausdrückliche Regelung über freiheitsentziehende Massnahmen im
Rahmen von Dublin-Verfahren (Art. 28 VO 604/2013)561, detailliert festgeschriebene Informationspflichten gegenüber dem Gesuchsteller (Art. 4 VO
604/2013)562 sowie ausdrückliche Garantien für unbegleitete minderjährige
Gesuchsteller (Art. 6 und 8 VO 604/2013)563.
Um die praktische Durchführung des Systems sicherzustellen, wurde durch
die Eurodac-Verordnung 2725/2000 eine Datenbank für Fingerabdrücke von
Asylbewerbern und Personen eingerichtet, die illegal die Aussengrenzen überschritten haben564 . Auch diese Verordnung wurde revidiert. Die Neufassung,

555 Vgl. zur VO 604/2013 umfassend Filzwieser/Sprung, Dublin III-Verordnung,
; zu
den Vorgängerbestimmungen in Art. 5 ff. VO 343/200 s. auch bereits Epiney/ Meier/
Egbuna-Joss, Schengen und Dublin, 973 f.
556 Vorbehalten bleibt die Regelung in Art. 3 Abs. 3 VO 604/2013; gemäss dieser
Bestimmung steht die Verordnung der Anwendung nationaler Bestimmungen über eine
Rückschaffung in sog. sichere Drittstaaten nicht entgegen; vgl. dazu anstatt vieler Noll/
Vedsted-Hansen, Refugee and Asylum Policies, 395 f.
557 S. dazu auch UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 5 f.; Hermann, ASYL 3/09, 10 f.
558 S. dazu auch UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 12 f.; Hermann, ASYL 3/09, 11 f.
559 Der Entwurf sah noch vor, dass die Kommission in bestimmten Fällen den Transfer
in einzelne Dublin-Staaten ausschliessen konnte (Art. 31 KOM-Entwurf). S. dazu
auch UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 14 ff.; Hermann, ASYL 3/09, 12 f. Dieser
Vorschlag wurde jedoch nicht übernommen.
560 S. dazu UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 20 f.; Hermann, ASYL 3/09, 13.
561 S. dazu UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 21 ff.; Hermann, ASYL 3/09, 13 ff.
562 S. dazu UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 17 ff.; Hermann, ASYL 3/09, 15 f.
563 S. dazu UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 6 ff., Hermann, ASYL 3/09, 16.
564 Vgl. zur EURODAC-Verordnung umfassend Schmid, Eurodac-Verordnung,
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140

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die sog. Eurodac-II-Verordnung 603/2013565 ist am 20. Juli 2015 in Kraft getreten566. Die wichtigsten Änderungen betreffen ebenfalls die Erweiterung
des Anwendungsbereichs der Verordnung auf Daten von Personen, die ein
Gesuch um subsidiären Schutz gestellt haben, sowie der neu unter strikten
Voraussetzungen gewährte Zugang zu Eurodac durch Gefahrenabwehr-,
Strafverfolgungsbehörden und Europol. Weitere Anpassungen sind vor allem
technischer Natur567 und betreffen im Weiteren einige Verbesserungen im
Bereich des Datenschutzes und der Transparenz und Rechenschaftspflicht
der Behörden, welche Zugriff auf die Daten haben und diese verwalten568.
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In der ersten Phase legte die Richtlinie 2003/9 über Mindestnormen für
die Aufnahmebedingungen von Asylbewerbern569 gewisse Vorgaben für
die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten fest570. Diese
Mindestnormen betrafen insbesondere die Bedingungen des Aufenthalts
von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen, die an der Grenze oder im
Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Asyl beantragen, in den Mitgliedstaaten.

565 Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni
2013 über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum
Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 zur Festlegung der
Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines
von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten
Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist und über der Gefahrenabwehr und
Strafverfolgung dienende Anträge der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden
der Mitgliedstaaten und Europols auf den Abgleich mit Eurodac-Daten sowie zur
Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 zur Errichtung einer Europäischen Agentur
für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts (Neufassung), ABl. L 180/2013, 1.
566 Für eine Kurzanalyse aus menschenrechtlicher Sicht s. etwa Deutsches Institut für
Menschenrechte, Schutzsuchende unter Generalverdacht? Eurodac und die biometrische Erfassung von Asylsuchenden und irregulären Migranten, im Internet unter:
http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/
fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/
Ergebnispapiere_Zusammenfassungen_Hintergrundpapiere/
Hintergrundpapier_
Eurodac_2015.pdf (zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
567 Vgl. UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 28.
568 Vgl. UNHCR, Neufassung Dublin-II/Eurodac, 28 ff.; s. hier auch den Entwurf der
Kommission KOM (2008) 825 endg., 03.12.2008.
569 ABl. L 31/2003, 18–25.
570 Zur RL 2003/9 s. umfassend Gerber, Asylrechtsharmonisierung, 163 ff.
141

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Dabei handelte es sich lediglich um Mindestnormen, so dass es den
Mitgliedstaaten frei stand, günstigere Bestimmungen anzunehmen.
Die Umsetzung und Anwendung der Aufnahmerichtlinie 2003/9 wurde
evaluiert571, die Kommission legte einen Entwurf vor572, und im Juni 2013
konnte schliesslich die Neufassung573 verabschiedet werden, welche über
blosse Mindestnormen hinausgeht und gemeinsame Standards festlegt. Die
Neufassung erweitert den Anwendungsbereich auf Personen, die ein Gesuch
um subsidiären Schutz gestellt haben (Art. 1, Art. 2 lit. a RL 2013/33) und
sieht einen erleichterten Zugang zum Arbeitsmarkt für Gesuchsteller (Art 15
RL 2013/33), gewisse grundrechtskonforme Mindestgarantien im Bezug auf
die mögliche Einschränkung der materiellen Leistungen an Gesuchsteller
(Art. 20 RL 2013/33), eine ausdrückliche Regelung von freiheitsentziehenden
Massnahmen während des Verfahrens (Art. 8–11 RL 2013/33) sowie einen
ausgebauten Schutz für besonders schutzbedürftige Personen (Art. 17–21 RL
2013/33) vor574 .
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Die Richtlinie 2011/95 über Normen für die Anerkennung von
Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf
internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder
für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu

571 S. dazu den Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über
die Anwendung der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung
von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten,
KOM(2007) 745 endg.
572 Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des
Rates zur Festlegungvon Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den
Mitgliedstaaten, KOM (2008) 815 endg.
573 Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur
Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz
beantragen (Neufassung), ABl. L180/2013, 96.
574 Zu RL 2013/33 siehe umfassend Moreno-Lax, Violeta/ Guild, Elspeth, Reception
Conditions, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 497–570; Peek, Markus/
Tsourdi, Evangelina, Directive 2013/33/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.) in: Hailbronner,
Kay/ Thym, Daniel (eds.), EU Immigration and Asylum Law, A Commentary, 2nd edition,
2016, 1409–1507.
142

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gewährenden Schutzes vom 13. Dezember 2013 (Qualifikationsrichtlinie)575
enthält allgemeine Vorgaben für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz (Art. 4–8 RL 2011/95)576, Bedingungen für die Anerkennung als
Flüchtling (Art. 9–14 RL 2011/95)577 und die Gewährung subsidiären Schutzes
(Art 15–19 RL 2011/95)578 sowie Bestimmungen über den Inhalt des internationalen Schutzes (Art. 20–35 RL 2011/95)579.
Zum Schutz der öffentlichen Sicherheit enthält die RL 2004/83
Bestimmungen über den Ausschluss gewisser Personen von der Anerkennung
als Flüchtling (Art. 12 RL 2011/95) oder von der Gewährung subsidiären Schutzes (Art. 17 RL 2011/95) sowie Bestimmungen, die vorsehen, die
Schutzgewährung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit zu beenden oder
nicht zu verlängern (Art. 14 und Art. 19 RL 2011/95)580.
Während die Qualifikationsrichtlinie 2004/83581 der ersten Phase blosse
Mindestnormen festlegte, so dass die Mitgliedstaaten bei der Gewährung von
Asyl oder subsidiärem Schutzes weiter gehen konnten, als es die Richtlinie
verlangt (Art. 3 RL 2004/83)582, sieht die RL 2011/95 nun einen einheitlichen
Status vor. Viele Bestimmungen der ersten Fassung wurden jedoch unverändert in die Neufassung übernommen583.

575 ABl. L 337/2011. Siehe dazu bereits oben §6.IV.A. sowie die ausführliche Analyse der in
dieser Richtlinie enthaltenen Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
unten §13–15.
576 Art. 4–8 RL 2004/83. Siehe dazu anstatt vieler Epiney/ Waldmann/ Egbuna-Joss/
Oeschger, Anerkennung als Flüchtling, 14 ff.
577 Entspricht Art. 9–14 RL 2004/83.
578 Entspricht Art. 15–19 RL 2004/83.
579 Entspricht Art. 20–34 RL 2004/83.
580 Diese Bestimmungen werden im 3. Teil dieser Arbeit umfassend analysiert, unten §13–15.
581 Richtlinie 2004/83 vom 24. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung
und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als
Personen die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu
gewährenden Schutzes, ABl. Zur RL 2004/83 s. anstatt vieler Marx, Handbuch 2012,
; McAdam, Qualification Directive, 7 ff.; Gilbert, EJIL 2004, 974 ff.
582 Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass die Mindestvorschriften
der Richtlinie gewisse Begriffe der GFK sehr viel detaillierter regeln, als die GFK selbst
oder die bisherigen Gesetzgebungen der Mitgliedstaaten; vgl. dazu Hailbronner/Wilms,
Kommentar, EGV Art. 63, Rz. 42 ff.
583 So etwa alle der im 3. Teil zu analysierenden Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung.
143

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Der RL 2013/32 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und
Aberkennung des internationalen Schutzes (Neufassung)584 sind Vorgaben
über das Verfahren zur Gewährung internationalen Schutzes zu entnehmen.
Während die Verfahrensrichtlinie 2005/85585 der ersten Phase zwingend lediglich
auf das Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung
der Flüchtlingseigenschaft Anwendung finden musste (Art. 1 RL 2005/85), wurde
der Anwendungsbereich der RL 2013/32 nun auch auf die Verfahren zur Zu- und
Aberkennung des subsidiären Schutzes erweitert (Art. 1 RL 2013/32).
Im Einzelnen enthält die RL 2013/32 Grundsätze über den Zugang zum
Verfahren (Art. 6 ff. RL 2013/32) und die Prüfung der Anträge (Art. 10 RL
2013/32) bzw. die erstinstanzliche Entscheidung (Art. 11 RL 2013/32) sowie
eine Reihe von weiteren Verfahrensgarantien für Asylbewerber (Art. 12 ff. RL
2013/32)586. Grundsätzlich haben Antragsteller Anspruch auf eine persönliche
Anhörung (Art. 14–17 RL 2013/32).
Ist der Antrag nicht unzulässig (Art. 33 RL 2013/32), muss er grundsätzlich
in dem vorgesehenen ordentlichen Verfahren und innerhalb der festgelegten
Fristen geprüft werden (Art. 31 RL 2013/32). Die Richtlinie sieht zum auch
ein beschleunigtes Verfahren an der Grenze und in Transitzonen vor (Art.
31 Abs. 8 RL 2013/32). Hat die Asylbehörde festgestellt, dass der Antragsteller
die Voraussetzungen für die international Schutzgewährung nicht erfüllt,
kann sie den Antrag für (offensichtlich) unbegründet betrachten (Art. 32
RL 2013/32). Gilt ein Antrag gemäss Art. 33 RL 2013/32 unzulässig, muss die
zuständige Behörde ihn nicht prüfen.
Die Richtlinie legt auch gemeinsame Vorgaben über das Konzept des ersten Asylstaates, des sicheren Herkunfts- und des sicheren Drittstaaten fest

584 ABl. L 180/2013, 60. S. dazu umfassend Garlick, Asylum Procedures, in: Peers/ MorenoLax/ Garlick/ Guild (eds.), 211 ff.; Vedsted-Hansen, Directive 2013/32/EU, in: Hailbronner/
Thym, 1310 ff.
585 Richtlinie 2005/85 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur
Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft, ABl. L 326/2005, 13–34.
Zur RL 2005/85 s. etwa Ackers, EJML 2005, 1 ff.; Costello, EJML 2005, 35 ff.; Byrne, EJML
2005, 75 ff.; Renner, ZAR 2004, 305 ff.; Gilbert, EJIL 2004, 980 ff.; Hailbronner/Wilms,
Kommentar, EGV Art. 63, Rz. 49 ff.
586 S. dazu Peers/ Rogers, EU Immigration and Asylum Law, 389 ff.; ter Steeg,
Einwanderungskonzept, 253 ff.; Battjes, European Asylum Law, 304 ff.
144

§) . E

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(Art. 35 ff. RL 2013/32)587, enthält Verfahrensvorschriften für die Aberkennung
des internationalen Schutzes (Art. 44 f. RL 2013/32) und verpflichtet die
Mitgliedstaate zur Sicherstellung eines wirksamen Rechtsschutzes (Art. 46
RL 2013/32)588.
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Die RL 2001/55 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Flüchtlingen589 regelt die
(Ausnahme-) Situationen, in denen aufgrund besonderer Probleme in den
Herkunftsländern besonders viele Personen aus einem Staat (oder mehreren
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Asylsystem den Zustrom nicht auffangen kann (Art. 1 RL 2001/55)590. Die
Richtlinie musste bis Ende 2002 umgesetzt werden.
Die Gewährung vorübergehenden Schutzes an vom entsprechenden
Ratsbeschluss (Art. 5 RL 2001/55) erfassten Personen, berührt nicht die
Anerkennung als Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention (Art.
3 Abs. 1 RL 2001/55). Die Mitgliedstaaten müssen daher gewährleisten, dass
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ll kö nen (Art. 17 ff. RL 2001/55)591.
Zum Schutz der öffentlichen Sicherheit wurden in Art. 28 RL 2001/55 die
Ausschlussgründe von Art. 1 (F) GFK übernommen (Art. 28 Abs. 1 lit. a). Im
Weiteren ist eine Person auch von der vorübergehenden Schutzgewährung
ausgeschlossen, wenn sie eine Gefahr für die Sicherheit oder die Allgemeinheit
des Aufnahmestaates darstellt (Art. 28 Abs. 1 lit. b)592. Ein solcher Ausschluss
lässt das Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen ausdrücklich unberührt
(Art. 28 Abs. 2 RL 2001/55).

587 Vgl. Peers/ Rogers, EU Immigration and Asylum Law, 403 ff.; ter Steeg,
Einwanderungskonzept, 256 ff.; Hailbronner/ Wilms, Kommentar, EGV Art. 63, Rz. 51.
588 Vgl. Peers/ Rogers, EU Immigration and Asylum Law, 408 ff.; Battjes, European Asylum
Law, 318 ff.; ter Steeg, Einwanderungskonzept, 260 f.
589 ABl. L 212/2001, 12–23.
590 Zum Regelungsbereich der RL 2001/55 siehe bereits oben §5.IV.A.3.
591 Vgl. Kälin/ Schrepfer, Vorübergehender Schutz, 451; Skordas, Directive 2011/55/EC, in:
Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 17, Rz. 2 f.; kritisch Gilbert, EJIL 2004, 982 f.
592 S. dazu Skordas, Directive 2011/55/EC, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 28 Rz. 3 ff. Diese
Transformation eines Tatbestandes, der im Rahmen der GFK als Beschränkung des
Rückweisungsschutzes konzipiert ist, in einen Ausschlussgrund ist systematisch nicht
unbedenklich.
145

§) . E

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Entsteht durch einen plötzlichen Massenzustrom in einem oder mehreren
Mitgliedstaaten eine Notlage, ist zudem der Rat gemäss Art. 78 Abs. 3 AEUV
(ehemals 64 Abs. 2 EGV) zum Beschluss vorläufiger Massnahmen zugunsten
der betroffenen Mitgliedstaaten ermächtigt.
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Asylfragen

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Wie im Haager Programm vorgesehen wurde 2010 die Verordnung 439/2010 zur
Einrichtung eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen verabschiedet593. Die Verordnung trat am 19. Juni 2010 in Kraft. Das Büro hat seinen
Sitz in Malta und nahm am 1. Februar 2011 seine Tätigkeiten als EU-Agentur auf.
Als Kompetenzzentrum für Asylfragen soll das Unterstützungsbüro die
praktische Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen des
gemeinsamen europäischen Asylsystems in allen ihren Aspekten erleichtern,
intensivieren und koordinieren und dadurch zu einer besseren Umsetzung
und Anwendung der Instrumente des Gemeinsamen Europäischen
Asylsystems beitragen. Mitgliedstaaten, deren Asyl- und Aufnahmesysteme
besonderem Druck ausgesetzt sind, kann das Büro auch operationell unterstützen oder deren Unterstützung koordinieren (Art. 8 ff. VO 439/2010)594 .
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Schliesslich sind die Massnahmen zur Förderung einer ausgewogenen
Lastenverteilung unter den Mitgliedstaaten zu erwähnen. Von 2000 bis
Ende 2013 bestand ein Europäischer Flüchtlingsfonds595, welcher die aus
der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen entstehenden
Belastungen der Mitgliedstaaten erleichtern und zumindest in finanzieller
Hinsicht auf solidarische Weise unter allen Mitgliedstaaten verteilen sollte.
593 Verordnung 439/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Mai 2010 zur
Einrichtung eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen, Abl. L 132/11.
594 S. dazu Progin-Theuerkauf, Asylrecht nach Lissabon, 75 ff.
595 S. hierzu Entscheidung des Rates vom 28. September 2000 über die Errichtung eines
Europäischen Flüchtlingsfonds, ABl. L 252/2000, 12–18; Entscheidung des Rates
vom 2.Dezember 2004 über die Errichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds
für den Zeitraum 2005–2010, ABl. L 381/2004, 52–62; Entscheidung 573/2007/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.05.2007 zur Einrichtung des
Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2008–2013 innerhalb des Generellen
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Entscheidung 2004/904/EG des Rates, ABl. L 144/2007, 1–21.
146

§) . E

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Mit den Geldern des Fonds sollten insbesondere Massnahmen im Bereich
der Aufnahmebedingungen, der Integration in den Aufnahmestaaten, der
Rückführung sowie Massnahmen im Falle eines plötzlichen Massenzustroms
von Flüchtlingen gefördert werden.
Am 1. Januar 2014 wurden der Europäische Flüchtlingsfonds, der
Europäische Integrationsfonds, der Europäische Rückkehrfonds vom neu
eingerichteten Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) abgelöst596.
Für den Zeitraum von 2014–2020 wurde der AMIF auf 3,1 Milliarden Euro
angelegt.

596 Verordnung (EU) Nr. 516/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.
April 2014 zur Einrichtung des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, zur Änderung
der Entscheidung 2008/381/EG des Rates und zur Aufhebung der Entscheidungen Nr.
573/2007/EG und Nr. 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der
Entscheidung 2007/435/EG des Rates, ABl. L 150/2014, 168–194.
147

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Der Schutz der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung
im Rahmen der
Qualifikationsrichtlinie 2011/95

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Der 1. Teil hat aufgezeigt, dass die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 weiterhin das wichtigste Vertragswerk des Flüchtlingsrechtes ist und ein durchdachtes und funktionierendes System enthält, um auf die Sicherheitsbedenken
der Staaten zu reagieren. Sowohl die UN-Organe als auch die Europäische
Kommission erklärten nach den Anschlägen vom 11. September 2001 dieses
System als angemessen, um auf aktuelle Bedrohungen wie den internationalen Terrorismus reagieren zu können.
Der 2. Teil hat die institutionellen Rahmenbedingungen des Europäischen
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untersucht und aufgezeigt, wie allfällige Verletzungen dieser Vorgaben geltend gemacht werden können597.
Der 3. Teil wird nun die Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie
2011/95598 kommentieren, welche entweder explizit Mechanismen zum
Schutz der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung vorsehen oder
sich implizit auf deren Schutz darauf auswirken können599. Bei der Analyse
wird der Fokus auf die Konformität dieser Bestimmungen mit den für einschlägig befundenen Vorgaben gelegt.
Die relevanten Bestimmungen werden zu diesem Zweck in drei Kategorien
eingeteilt:
597 Siehe diesbezüglich insbesondere die Zusammenfassung der Ergebnisse oben §9.IV.
598 Die zu analaysierenden Bestimmungen wurden dabei unverändert aus der ersten
Fassung der Qualifikationsrichtlinie, Richtlinie 2004/83/EG vom 29. April 2004 über
Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder
Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz
benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, übernommen. Teilweise
beziehen sich die zitierte Rechtsprechung, die Literaturangaben und Materialen noch auf
die Qualifikationsrichtlinie 2004/83, woraus sich inhaltlich jedoch keine Unterschiede
ergeben.
599 S.
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151

§) . V

– Bestimmungen über den Ausschluss gewisser Personen von der
Anerkennung als Flüchtling oder von der Gewährung subsidiären
Schutzes (§ 12);
– Bestimmungen, welche die Einschränkung der Statusrechte aus Gründen
der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung vorsehen (§13); sowie
– Bestimmungen über die Beendigung der internationalen Schutzgewährung
aus Gründen der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung (§ 14).
Es ist bereits an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die Ausschlussgründe
der Flüchtlingskonvention nicht primär der Gefahrenabwehr oder dem Schutz
der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung des Aufnahmestaates
dienen. Nichtsdestotrotz sollen im Rahmen dieser Arbeit gerade auch Inhalt
und Anwendung dieser Bestimmungen ausführlich untersucht werden, da in
der Praxis eine Vermischung der völkerrechtlichen Konzepte festgestellt werden kann und die Ausschlussgründe häufig auch aus Sicherheitsüberlegungen
geprüft werden.

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Mit Ausnahme der Ausschlussklauseln nehmen alle der der im Folgenden zu
analysierenden Bestimmungen der Richtlinie 2011/95 explizit auf die nationale Sicherheit und die öffentlichen Ordnung der Mitgliedstaaten Bezug
und sehen Massnahmen zu deren Schutz vor600. Die Ausschlussklauseln
sollen hingegen in erster Linie die Glaubwürdigkeit des internationalen
Schutzsystems sichern, indem für schutzunwürdig befundene Personen
von der Schutzgewährung ausgeschlossen werden, und verhindern, dass
straffällig gewordene Personen durch das Stellen eines Schutzgesuches der
Strafverfolgung entgehen können. Die Anwendung der Ausschlussklauseln
kann sich insofern aber auch positiv auf die Sicherheit und öffentliche
Ordnung der Aufnahmestaaten auswirken, als dass die auszuschliessenden
Personen, welche mutmasslich vor ihrer Aufnahme schwerste Verbrechen
begangen haben, unter gewissen Umständen auch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung der Aufnahmestaaten darstellen können.
Sicherheitsüberlegungen allein sind aber im Rahmen der Ausschlussklauseln

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152

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nicht entscheidend. Folglich ist auch nicht erforderlich, dass von der Person
eine aktuelle und tatsächliche Gefahr für die nationale Sicherheit und öffentliche Ordnung des Aufnahmestaates ausgeht601.
Diejenigen Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie, welche direkt auf
den Schutz der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung zielen, sind
allesamt als Beschränkung der individuellen Rechte der schutzsuchenden
Personen ausgestaltet. Den Mitgliedstaaten ist es in diesen Fällen gestattet,
von den Verpflichtungen gemäss RL 2011/95 abzuweichen, wenn der Schutz
der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung dies erfordert.
Wie bereits an anderer Stelle erwähnt602, handelt es sich bei den Begriffen
der nationalen Sicherheit und der öffentlichen Ordnung um unbestimmte
Rechtsbegriffe, die weder in den einschlägigen Bestimmungen der Genfer
Flüchtlingskonvention603, noch im europäischen Primär- oder Sekundärrecht
definiert sind604 .
Die Qualifikationsrichtlinie 2011/95 stellt in Erwägungsgrund (37) lediglich
klar, dass
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den internationalen Terrorismus unterstützt, oder er eine derartige Vereinigung
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Folglich verfügen die Mitgliedstaaten bei der Konkretisierung dieser Begriffe
über einen erheblichen Beurteilungs- und Ermessenspielraum605 . Die
Einräumung eines grösseren Beurteilungsspielraums darf jedoch im Ergebnis
nicht im Sinne einer umfassenden Ausnahmebefugnis der Mitgliedstaaten
verstanden werden. Dies würde dem erklärten Ziel, schutzsuchenden
Personen unionsweit einen einheitlichen Status und einheitliche Verfahren
zu gewährleisten, zuwiderlaufen.
Genauere Hinweise über die Auslegung dieser Begriffe im Rahmen der
Beschränkung individueller Rechte lassen sich der neueren Rechtsprechung
des EuGH entnehmen. Die Erwägungen des Gerichtshofes im Rahmen mehrerer Vorabentscheidungsverfahren zu Bestimmungen zum Schutz der
601
602
603
604
605

Zu den Prüfkriterien für die einzelnen Ausschlusstatbestände s. ausführlich unten §12.
S. dazu oben §8.IV.
Siehe hierzu die Ausführungen oben §4.IV.4–6 zu den Art. 28, 32 und 33 GKF).
Vgl. Wieschhörster, Art. 64 Abs. 1 EGV, 68 f., 234.
Vgl. McAdam, IJRL 2005, 505.
153

§) . V

öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Rückführungsrichtlinie 2008/115,
der Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG und der Qualifikationsrichtlinie
2004/83 (ersetzt durch RL 2011/95) sollen daher an dieser Stelle zusammengefasst dargestellt werden.
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sind die Bedeutung und
Tragweite von Begriffen, die das Unionsrecht nicht definiert, entsprechend ihrem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch und unter
Berücksichtigung des Kontexts und der mit der Regelung verfolgten Ziele zu
bestimmen606. Im Wesentlichen stehe es zwar den Mitgliedstaaten frei, nach
ihren nationalen Bedürfnissen zu bestimmen, was der Schutz ihrer öffentlichen Ordnung erfordert. Würden aber diese Massnahmen als Rechtfertigung
für eine Ausnahme von einer Verpflichtung angeführt, die geschaffen wurde,
um die Achtung der Grundrechte der betroffenen Drittstaatsangehörigen zu
schützen, seien die Anforderungen eng zu verstehen. Es könne nicht jeder
Mitgliedstaat einseitig und ohne Kontrolle durch die Organe der Union die
Tragweite der Ausnahmen bestimmen607.
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hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass das Unionsrecht den
Mitgliedstaaten keine einheitliche Werteskala für die Beurteilung von
Verhaltensweisen vorschreibe, die als Verletzung der öffentlichen Sicherheit
angesehen werden können609. In inhaltlicher Hinsicht hat der EuGH wiederholt, dass der Begriff sowohl die innere als auch die äussere Sicherheit eines
Mitgliedstaates umfasse610. Die Beeinträchtigung des Funktionierens der
Einrichtungen des Staates und seiner wichtigen öffentlichen Dienste, das
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wärtigen Beziehungen oder des friedlichen Zusammenlebens der Völker oder

606 EuGH, Zh. und O, Rs. C-554/13, ECLI:EU:C:2015:377, Rz. 42 ; EuGH, T., Rs. C-373/13,
ECLI:EU:C:2015:413, Rz. 58.
607 EuGH, Zh. und O., Rz. 48.
608 Die RL 2011/95 nimmt stets auf die «nationale Sicherheit» Bezug. Der Begriff der nationalen Sicherheit erscheint jedoch weitestgehend mit demjenigen der öffentlichen
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Rahmen der Qualifikationsrichtlinie zur Konkretisierung des Begriffes der nationalen
Sicherheit herangezogen werden können; so auch EuGH, T., Rz. 76 ff.
609 EuGH, I., Rs. C-348/09, ECLI:EU:C:2012:300, Rz. 21 mit Hinweis auf EuGH, Jany u.a., Rs.
C-268/99, ECLI:EU:C:2001:616, Rz. 60.
610 EuGH, Tsakouridis, Rs. C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, Rz. 43 und die dort aufgeführte
Rechtsprechung; EuGH, I., Rz. 18.
154

§) . V

eine Beeinträchtigung der militärischen Interessen werden gemäss bisheriger
Rechtsprechung allesamt von dem Begriff erfasst611.
Diese Liste scheint jedoch nicht abschliessend zu sein. Der Gerichtshof
schloss nicht aus, dass beim Vorliegen weiterer Umstände auch die
Bekämpfung der mit dem bandenmässigen Handel mit Betäubungsmittel
verbundenen Kriminalität als Interesse der öffentlichen Sicherheit gelten
könnte612. Auch die sexuelle Ausbeutung von Kindern, sexuelle Nötigung
und Vergewaltigung können als besonders schwere Beeinträchtigungen eines
grundlegenden gesellschaftlichen Interesses angesehen werden, die geeignet sei, die Ruhe und physische Sicherheit der Bevölkerung unmittelbar zu
bedrohen613.
Erwägungsgrund (37) der Qualifikationsrichtlinie weist ausdrücklich darauf hin, dass auch die Angehörigkeit zu einer terroristischen Organisation
oder die Unterstützung einer solchen von den Begriffen der nationalen
Sicherheit und öffentlichen Ordnung erfasst werden können. Massgeblich ist
auch hier das persönliche Verhalten der betroffenen Person. Unwesentliche
Unterstützungshandlungen zugunsten terroristischer Organsationen oder
extremistische Positionen allein, dürften daher allein noch nicht ausreichend sein, um als Rechtfertigung für die Beschränkungen der Rechte von
Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten zu dienen614 . Dies gilt umso
mehr, wenn eine Richtlinienbestimmung für die Rechtfertigung einer
Einschränkung «zwingende Gründe» vorausetzt. Der EuGH hat hierzu im
Kontext der Unionsbürgerrichtlinie 2004/38 festgehalten, dass der Begriff
der «zwingenden Gründe» nicht nur eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verlange, sondern darüber hinaus, dass diese
Beeinträchtigung einen besonders hohen Schweregrad aufweise615 .
Setzt die Beschränkung das Vorliegen einer Gefahr für die nationale
Sicherheit und öffentliche Ordnung voraus, sind bei der Beurteilung des
Bestehens einer solchen Gefahr die folgenden Grundsätze zu beachten:
– Entscheidungen müssen stets auf der Grundlage des Einzelfalles
und anhand objektiver Kriterien getroffen werden616. Automatische
611
612
613
614
615
616

EuGH, Tsakouridis, Rz. 44 und die dort aufgeführte Rechtsprechung.
EuGH, Tsakouridis, Rz. 45–47.
EuGH, I., Rz. 33.
Vgl. hierzu die Ausführungen des Gerichthofes in EuGH, T., Rz. 80 ff.
EuGH, T., Rz. 78; EuGH, Tsakouridis, Rz. 41; EuGH, I., Rz. 20.
EuGH, Zh. und O., Rz. 49.f
155

§) . V

–
–

–

–

–

Entscheidungen auf normativem Weg oder durch die Praxis sind nicht
zulässig617.
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss stets gewahrt werden618.
Vom persönlichen Verhalten der Person muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für die nationale Sicherheit oder öffentliche Ordnung ausgehen. Diese Feststellung bedeutet im Allgemeinen, dass
die betroffene Person eine Neigung haben muss, das Verhalten in Zukunft
beizubehalten619.
Die Gefahr für die öffentliche Ordnung muss ein Grundinteresse der
Gesellschaft berühren. Die soziale Störung, die jeder Gesetzesverstoss
darstellt, ist dabei allein nicht ausreichend620.
Der Umstand, dass eine Person verdächtigt wird, eine strafbare Handlung
begangen zu haben oder wegen einer solchen Tat strafrechtlich verurteilt
wurde, kann allein nicht rechtfertigen, diese Person als Gefahr für die nationale Sicherheit oder öffentliche Ordnung anzusehen621. Stützt sich die
Beurteilung aber auf weitere Umstände, ist umgekehrt jedoch auch nicht
zwingend eine rechtskräftige Verurteilung erforderlich622; zusammen
mit weiteren Umständen kann bereits ein blosser Verdacht ausreichend
sein623.
Zur Beurteilung der Gefahr ist jedes tatsächliche oder rechtliche Kriterium
zur Situation der betreffenden Person massgeblich, das geeignet ist, die
Frage zu klären, ob deren persönliches Verhalten eine solche Bedrohung
begründet624 .

Der Gerichtshof äusserste sich auch bereits zur Abgrenzung zwischen
«stichhaltigen Gründen» und «zwingenden Gründen» der öffentlichen
Ordnung und Sicherheit. Diese Differenzierung ist auch im Rahmen
der Qualifikationsrichtlinie relevant: Während die Anwendung der
Ausschlussklauseln «schwerwiegende Gründe, welche zur Annahme berechtigen» (in der englischen Fassung: «serious reasons» bzw. «raison sérieuses»

617
618
619
620
621
622
623
624
156

EuGH, Zh. und O., Rz. 70.
EuGH, Zh. und O., Rz. 49; EuGH, T., Rz. 92.
EuGH, I., Rz. 30, 33.
EuGH, Zh. und O., Rz. 50, 60.
EuGH, Zh. und O., Rz. 50.
EuGH, Zh. und O., Rz. 51
EuGH, Zh. und O., Rz. 52.
EuGH, Zh. und O., Rz. 61.

§) . V

in der französischen Fassung der RL 2011/95) erfordern, müssen bei einer
Aussnahme des flüchtlingsrechtlichen Refoulementverbotes «stichhaltige
Gründe» («reasonable grounds»/ «raisons sérieuses») vorliegen, dass der
Flüchtling eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaates darstellt». Die
Ausstellung eines Aufenthaltsausweises oder von Reisepapieren darf hingegen nur aus «zwingenden Gründen der nationalen Sicherheit oder öffentlichen
Ordnung» («compelling reasons»/ «raisons impérieuses») versagt werden.
Bei Massnahmen zur Wahrung des Familienverbandes können schliesslich
bereits «Gründe der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung» eine
Beschränkung rechtfertigen.
Der EuGH hielt fest, dass die Qualifikationsrichtlinie Formulierungsi
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eine gewisse Inkohärenz aufweise625 . Er kam zum Schluss, dass der Ausdruck
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RL 2011/95 habe und dass bestimmte Umstände, die nicht eine Zurückweisung
zu rechtfertigen vermögen, nichtsdestotrotz die Mitgliedstaaten berechtigen
können, einen Aufenthaltstitel gemäss Art. 24 (und derselben Logik folgend
auch Reisedokumente gemäss Art. 25) nicht zu erteilen, zu wiederrufen oder
zu entziehen626. Ob auch zwischen den Ausdrücken der «schwerwiegenden» (Art. 12 und 17) und den «stichhaltigen» Gründen eine Nivellierung
besteht, wurde vom Gerichtshof bisher mit Bezug auf die Bestimmungen der
Qualifkationsrichtlinie nicht behandelt.627

III. k
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Obwohl im Rahmen des Europäischen Asylrechts die völkerrechtlichen
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625 EuGH, T., Rz. 57 ff.
626 EuGH, T., Rz. 75.
627 Zu den Beweisanforderungen im Rahmen der Ausschlussklauseln s. ausführlich unten
§12.IV.
157

§) . V

Qualifikationsrichtlinie gemäss der ständigen Rechtsprechung des EuGH
autonom auszulegen628.
Im Bereich des subsidiären Schutzes hat der EuGH klar festgehalten, dass
die Auslegung von EU-rechtlichen Begriffen und Bestimmungen nicht ausschliesslich von der Entwicklung der Rechtsprechung des EGMR abhängt
oder beliebig daran angepasst werden kann oder muss629.
Ebenso deutlich hat der EuGH wiederholt darauf hingewiesen, dass
die Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie erlassen wurden, um die
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Genfer
Konvention auf der Grundlage gemeinsamer Konzepte und Kriterien zu leiten, und daher im Lichte der allgemeinen Systematik und des Zwecks der
Ri li i i Ü
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i schlägigen Verträgen auszulegen sind630.
Wie bereits ausführlich dargelegt, ergibt sich bereits aus dem Primärrecht
(Art. 78 Abs. 1 AEUV) die Verpflichtung zur Achtung der Vorgaben der Genfer
Flüchtlingskonvention im europäischen Asylrecht. Die Vorgaben sind zwingend einzuhalten und können nicht durch Sekundärrecht beschränkt werden. Interpretation und Umfang der aus der GFK fliessenden Verpflichtungen
sind jedoch in Lehre und Praxis teilweise strittig und es gibt kein internai l Ü
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entscheiden könnte. Das UNHCR hat zwar die Aufgabe, die Durchführung
der Konvention zu überwachen, und die Vertragsstaaten sind diesbezüglich zur Zusammenarbeit mit UNHCR verpflichtet (Art. 35 Abs. 1 GFK).
Die Erläuterungen und Kommentare des UNHCR sind daher von den
EU-Mi li
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verbindlich631.

628 Vgl. EuGH, Costa v. E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66; Hailbronner/Thym, Constitutional
Framework, Rz. 10.
629 Vgl. EuGH, Elgafaji, C-465/07, ECLI:EU:C:2009:94, Rz. 27 f.; in diesem Sinn auch die
Schlussanträge des Generalanwalts Maduro, ECLI:EU:C:2008:479, Rz. 19.
630 So etwa in EuGH, B. und D., verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09,
ECLI:EU:C:2010:661, Rz. 76–78; EuGH, El Kott u.a., ECLI:EU:C:2012:826, Rz. 42–43; EuGH,
Bolbol, C-31/09, ECLI:EU:C:2010:351, Rz. 36–38; s. dazu auch Dörig, Directive 2011/95/
EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 1, Rz. 13 f.; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in:
Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 158, 161.
631 Z Ü
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the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees: Article 35 and beyond, in: Erika
158

§) . V

Im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist nun der EuGH
befugt, die Bestimmungen der GFK insoweit verbindlich auszulegen, als sie
vom Sekundärrecht, insbesondere der Qualifikationsrichtlinie, übernommen
wurden. Die Auslegung von Bestimmungen der GFK, welche ausserhalb des
Anwendungsbereiches der Richtlinien liegen, bleibt ihm jedoch weiterhin
verwehrt632.

Feller/ Volker Türk/ Frances Nicholson (eds.), Refugee Protection in International Law:
UNHCR’ Gl l C
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632 S. hierzu EuGH, Qurbani, C-481/13, ECLI:EU:C:2014:2101, Rz.22–26; Hailbronner/Thym,
Constitutional Framework, Rz. 53.
159

§ . A
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von der internationalen
Schutzgewährung

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Die Qualifikationsrichtlinie 2011/95 sieht vor, dass nicht alle Personen, die
internationalen Schutzes bedürfen, auch als solche anerkannt werden sollen:
Personen, die zwar in ihrem Herkunftsstaat von Verfolgung oder einem ernsthaften Schaden bedroht sind, jedoch vor ihrer Gesuchstellung mutmasslich
schwere Verbrechen begangen haben, gelten gemäss den Bestimmungen der
Richtlinie als schutzunwürdig und sollen daher von der Anerkennung als
Flüchtling oder als Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz ausgeschlossen werden633. Durch den Ausschluss dieser Personen soll der Missbrauch
der durch RL 2011/95 gewährten Rechte verhindert und sichergestellt wer,
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Verfolgung entgehen können634 .
Die in Art. 12 und 17 RL 2011/95 vorgesehenen Ausschlussgründe sind
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des Entfallens des internationalen Schutzes als Flüchtling oder Person, die
633 Von der Anerkennung ausgeschlossen sind im Weiteren Personen, die anderweitig Schutz gefunden haben (Art. 1 D, E GFK bzw. Art. 12 Abs. 1 RL 2011/95). Da diese
Ausschlussbestimmungen keinen sicherheitspolitischen Hintergrund haben, sollen
sie im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter behandelt werden; zu diesen Bestimmungen
s. anstatt vieler Moreno-Lax/ Garlick, Qualification, 121 ff. unter Hinweis auf EuGH,
Bolbol, Rs. C-31/09, ECLI:EU:C:2010:351; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym (eds.), Art. 12, Rz. 13–28; Qafisheh/ Azarov, Article 1 D, in: Zimmermann (Hg.),
Commentary, 537–570.
634 Vgl. Gilbert, Current issues, 428. Zum Spannungsverhältnis zwischen der Verpflichtung,
mutmassliche Täter internationaler Verbrechen zu verfolgen und der Verpflichtung,
selbst mutmassliche Täter nicht in ein Land zurückzuschicken, wo ihnen Verfolgung
droht, siehe Slye, Refugee Juridprudence, 249 ff.
160

§) . A

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635
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. In der Staatenpraxis
ist jedoch vermehrt eine Tendenz feststellbar, die Ausschlussgründe relativ weit auszulegen, um auf diesem Weg möglichst viele Asylsuchende vom
Flüchtlingsstatus auszuschliessen636. Das Vorliegen von Ausschlussgründen
wird zudem vermehrt in beschleunigten Verfahren vorrangig geprüft und
bei der Prüfung scheinen oft auch gewisse Bedenken über die Sicherheit des
Aufnahmestaates eine Rolle zu spielen.
Bei der folgenden Analyse der einzelnen Ausschlussgründe in Art. 12 (2)
und (3) RL 2011/95 und Art. 17 RL 2011/95 soll nun deren Inhalt genauer untersucht und insbesondere unter Berücksichtigung der Vorgaben der GFK und
der EMRK auf ihre Völkerrechtskompatibilität geprüft werden.

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Art. 12 (2) lit. a) RL 2011/95 gibt wortwörtlich Art. 1F lit. a GFK wieder und
verweist wie die GFK zur Definition der genannten Verbrechen auf die
Vertragswerke des internationalen Strafrechts.
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[...]
(2) Ein Drittstaatsangehöriger oder ein Staatenloser ist von der Anerkennung als
Flüchtling ausgeschlossen, wenn schwerwiegende Gründe zu der Annahme berechtigen, dass er
a) ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen
gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen hat, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser
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[.]

635 Vgl. Nyinah, IJRL Suppl. Issue 2000, 299; Lawyers Committee for Human Rights, IJRL
Suppl. Issue 2000, 324.
636 Vgl. Slye, Refugee Jurisprudence, 264.
161

§) . A

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Zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Flüchtlingkonvention handelte
es sich dabei um einen klaren Verweis auf das Statut für einen internationalen Militärgerichtshof in Nürnberg vom 8. August 1945637. Seither
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der Ausarbeitung der vier Genfer Konventionen von 1949 und den zwei
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sondere mit der Errichtung der internationalen Tribunale für Ex-Jugoslawien
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i entwickelt. Die Vertragswerke des humanitären Völkerrechts und die Statute
der internationalen Strafgerichte sowie deren Rechtsprechung sind daher
ebenfalls als Quelle für die Definitionen der Verbrechen gemäss Art. 12 (2) lit.
a RL 2011/95 beizuziehen.
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Obwohl weitestgehend unbestritten ist, dass Verbrechen gegen den Frieden
internationale Verbrechen mit gewohnheitsrechtlicher Geltung darstellen638,
besteht derzeit keine international anerkannte Definition.
Bei der Suche nach einer Definition zum Zwecke der Bestimmung der individuellen strafrechtlichen Verantwortlichkeit ist eine Reihe von Fragen weiterhin ungeklärt:
– Verbrechen gegen den Frieden bzw. das Verbrechen der Aggression
sind untrennbar mit dem völkerrechtswidrigen Verhalten eines Staates
verbunden, nämlich einer Verletzung des Gewaltverbotes wie es derzeit in Art. 2 (4) UN-Charta kodifiziert ist. Der genaue Inhalt und die
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Selbstverteidigung in Art. 51 UN-Charta und die Ermächtigung durch
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637 Statut für einen internationalen Militärgerichtshof in Nürnberg vom 8. August 1945, abgedruckt z.B. in: Heiko Ahlbrecht, Geschichte der völkerrechtlichen Strafgerichtsbarkeit
im 20. Jahrhundert, 1999, Anhang III, 401 ff. Auszüge finden sich auch in Anhang V des
UNHCR-Handbuches. Zu den
)
zu Art. 1 F lit. a) GFK siehe anstatt
vieler Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 163 ff.; Zimmermann/ Wennholz, Article
1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 17 f.
638 Vgl. anstatt vieler Dinstein, Aggression, 120 f., 123 ff.; Crye/ Friman/ Robinson/
Wilmshurst, International Criminal Law, 263 m.w.N.
162

§) . A

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ebenso umstritten wie von der UN-Charta nicht erfasste Fragen wie die
Legalität von humanitären Interventionen639.
– Ebenfalls ungeklärt scheint das Verhältnis des Gewaltverbotes in Art. 2
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640
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.
– Mit Bezug auf die individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit scheint
fraglich zu sein, ob die Definition einer Aggression wie sie im Rahmen
der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit von Staaten erarbeitet wurde,
ohne Weiteres für die Beurteilung der individuellen strafrechtlichen
Verantwortlichkeit der politischen und/oder militärischen Anführer der
betreffenden Staaten übernommen werden kann.
Die bisher einzige verbindliche Definition von Verbrechen gegen den
Frieden zum Zwecke der Bestimmung der individuellen strafrechtlichen Verantwortlichkeit findet sich in Art. 6 lit. a) des Nürnberger Statuts
641
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zu oder Führen eines Angriffskrieges oder eines Krieges, durch den internationale Verträge, Abkommen oder Zusicherungen verletzt werden oder die Teilnahme
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Unbestritten ist, dass als Täter grundsätzlich nur Personen eines gewissen
politischen oder militärischen Ranges in Frage kommen642, wobei entscheii ,
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Angriffskrieges involviert war. Die blosse Umsetzung eines beschlossenen
Planes wurde vom Nürnberger Tribunal als nicht ausreichend bezeichnet,
obwohl es sich bei den Angeklagten um Personen höchsten militärischen
Ranges gehandelt hatte643. Weder vom Nürnberger Statut noch von dessen
639 V l. i
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Wilmshurst, International Criminal Law, 267 ff.; Schabas, Defining Aggression, 139 f.;
Gray, Use of Force, 1 ff.
640 Vgl. Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 270 f.
641 Siehe oben Fn. 637.
642 Vgl. Dinstein, Aggression, 133 f.; Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International
Criminal Law, 271 f.; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 51.
643 Siehe Urteil V ) L )
)
, (American Military Tribunal und Control Council
Law No. 10, XII LRTWC 1); s. dazu Dinstein, Aggression, 133 f.; Cryer/ Friman/ Robinson/
163

§) . A

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Rechtsprechung geklärt wurde der genaue rechtliche Inhalt des Begriffes
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Nach den Prozessen von Nürnberg und Tokyo befasste sich die I
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(ILC) ausführlich mit der Definition der Aggression im
Rahmen der Ausarbeitung ihres
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645
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. Die Generalversammlung beschloss jedoch
aus politischen Gründen die Beratungen auf einen unbestimmten späteren
Zeitpunkt zu vertagen646.
Zwei Jahrzehnte später, im Jahre 1974 verabschiedete die UN-Generalversammlung die Resolution 3314 (XXIX)647, welche in ihrem Annex in Art. 1
eine genauere Definition der Aggression enthält648:
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integrity or political independence of another State, or in any other manner ini
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Obwohl Art. 3 einzelne Handlungen auflistet, die eine Aggression darstellen,
enthält Resolution 3314 absichtlich keine abschliessende Definition und lässt
für den UN-Sicherheitsrat die Möglichkeit offen, auch weitere Handlungen als
Aggression zu bezeichnen649.
Art. 5 (2) erklärt schliesslich, dass
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Wilmshurst, International Criminal Law, 271 f.
644 Zu den Verhandlungen des Nürnberger Statuts und den geschichtlichen Hintergründen
siehe Schabas, Defining Aggression, 123 ff.; Dinstein, Aggression, 118 ff.
645 ILC, Draft Code of Offences against the Peace and Security of Mankind with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 1951, Vol. II, 134 ff. und Yearbook of
the International Law Commission, 1954, Vol. II, 149 ff.
646 Vgl. Dinstein, Aggression; Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal
Law, 264; Schabas, Defining Aggression, 127.
647 UN-Generalversammlung, Resolution 3314 (XXIX) on the Definition of Aggression, UN
Doc. A/Res/3314(XXIX). S. dazu anstatt vieler die ausführliche Kommentierung der
Resolution bei Dinstein, Aggression, 125 ff.
648 Siehe Dinstein, Aggression, 127 f.
649 Vgl. Art. 4. Siehe dazu auch Dinstein, Aggression, 129; Cassese, International Criminal
Law, 112.
164

§) . A

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Die Resolution schweigt sich darüber aus, ob dies nur im Rahmen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit von Staaten zu verstehen ist oder ob die
festgelegte Definition und der Grundsatz in Art. 5 auch im Rahmen der individuellen strafrechtlichen Verantwortlichkeit gelten soll. Der Kontext der
Resolution und die Erwägungsgründe des Annexes sprechen dabei aber klar
für die erste Auffassung650.
Die I
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befasste sich im Jahre 1996 erneut mit
der Definiton des Verbrechens der Aggression651 und erklärte in Art. 16 des
ILC-Entwurfes über Verbrechen gegen den Frieden und die Sicherheit der
Menschheit652, dass eine Person dann für das Verbrechen der Aggression
strafrechtlich verantwortlich sei, wenn er oder sie
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Obwohl einige Elemente im Entwurf genauer definiert werden653, wird
die elementare Frage, was genau eine Aggression durch einen Staat darstellt, wiederum offengelassen654 . Der Entwurf wurde zudem nie von den
UN-Mitgliedstaaten verabschiedet, was auf den gleichzeitigen Beginn der
Verhandlungen über das Statut eines Internationalen Strafgerichtshofes
zurückzuführen ist655 .
Im Rahmen der Verhandlungen über das Statut des Internationalen
Strafgerichtshofes konnten sich die Staaten auf keine Definition des Verbrechens der Aggression einigen656. Umstritten während den Verhandlungen

650 Später bestätigt durch die Anmerkungen der ILC zu Art. 20 ihres Entwurfes für das
Statut eines internationalen Strafgerichtshofes von 1994, Yearbook of the International
Law Commission 1994, vol. II, Part Two, 38, Ziff. 6. S. auch Schabas, Defining Aggression,
129 m.N.; kritisch auch Dinstein, Aggression, 126.
651 Vgl. das entsprechende Mandat der UN-Generalversammlung in GA-Res. 36/106 vom 10.
Dezember 1981.
652 ILC, Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 1996, Vol. II, Part Two, 42 f.
653 Vgl. dazu Schabas, Defining Aggression, 128; Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 13 f.
654 Vgl. ILC Entwurf (loc. cit.), Kommentar zu Art. 16, Rz. 1.
655 Vgl. Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 265.
656 Zu den Verhandlungen s. ausführlich von Hebel/Robinson, Crimes, 81 ff.; Schabas,
Defining Aggression, 128 ff.; weiter Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International
Criminal Law, 265 f.; Cassese, International Criminal Law, 112; Pejic, IJRL Suppl. Issue
2000, 14.
165

§) . A

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waren, ob das Verbrechen der Aggression überhaupt in das Statut aufgenommen
werden sollte, sodann die exakte Definition diese Verbrechens657 und schliesslich die Frage, ob die strafrechtliche Verantwortlichkeit einer Person eine vorgängige Feststellung des UN-Sicherheitsrats erforderte, dass sich der betreffende
Staat einer Aggression gegenüber einem anderen Staat schuldig gemacht hatte658.
Als Kompromiss einigten sich die Staaten darauf, Aggression in die Liste
der Verbrechen in Art. 5 Römer Statut659 aufzunehmen, jedoch gleichzeitig
in Art. 5 (2) festzuhalten, dass der Gerichtshof seine Gerichtbarkeit bezüglich des Verbrechens der Aggression erst dann ausüben kann, wenn sich die
Staaten auf eine Definition geeinigt haben und das Statut in diesem Sinne im
regulären Änderungsverfahren angepasst worden ist.
Eine Einigung über die Definition der Aggression konnte schliesslich im
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660
Uganda, erzielt werden. Der neue Artikel 8 Römer Statut übernimmt die
Definition aus der Resolution 3314 (XXIX) der UN-Generalversammlung
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Ob ein solcher Akt vorliegt, muss im Einzelfall und unter Berücksichtigung
aller Faktoren, wie z.B. der Schwere des Aktes und ob seine Folgen mit der
UN-Charta im Einklang stehen, abgeklärt werden661. So soll insbesondere
sichergestellt werden, dass nicht auch sog. humanitäre Interventionen von
dieser neuen Bestimmung erfasst werden.
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welches einem Individuum in einer staatlichen Führungsposition zugerechk
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657 Zu den verschiedenen Vorschlägen einer Definition siehe Schabas, Defining Aggression,
131 ff. (im Wortlaut abgedruckt); von Hebel/ Robinson, Crimes, 82 ff.; weiter Cryer/
Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 265 f.
658 So vorgeschlagen noch im Entwurf der International Law Commission, vgl. ILC Draft
Statute for an International Criminal Court with commentaries, Art. 23, veröffentlicht
im Yearbook of the International Law Commission, 1994, Vol. II, Part Two, 43 ff. Zur
Rolle des Sicherheitsrates bei der Anklage des Verbrechens der Aggression s. Schabas,
Defining Aggression, 128 ff.; von Hebel/Robinson, Crimes, 82; Dinstein, Aggression, 123;
Lionel Yee, The International Criminal Court and The Security Council: Articles 13 (b)
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659 Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshof vom 17. Juli 1988, SR 0.312.1.
660 ICC Assembly of State Parties, Resolution RC/Res.6, 11.06.2010, Annex I, Ziff. 2.
661 ICC Assembly of State Parties, Resolution RC/Res. 6, Annex III, Ziff. 6 f.
166

§) . A

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fectively to exercise control over or to direct the political or military action of a
State, of an act of aggression, which by its character, gravity and scale, constitutes
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Die Fragen, wer Ermittlungen betreffend einem Verbrechen der Aggression
einleiten kann und ob zur Ausübung der Gerichtsbarkeit des ICC zwingend eine vorgängige Feststellung eines Aktes der Aggression durch den
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i,
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eingehend diskutiert. Schliesslich konnten sich die Staaten auf zwei
neue Bestimmungen (Art. 15bis und Art. 15ter) einigen663. Im hiesigen
Zusammenhang soll darauf jedoch nicht näher eingegangen werden, da
es sich in erster Linie um Fragen handelt, die für den Ausschluss von der
Flüchtlingsanerkennung nicht weiter von Bedeutung sind. Im Rahmen der
Ausschlussbestimmungen müssen nämlich weder Hinweise auf ein eingeleitetes Strafverfahren noch eine Verurteilung vorliegen; vielmehr sind schwerwiegende Gründe, welche die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller
das Verbrechen begangen hat, ausreichend664 .
Die neuen Bestimmungen des Römer Statuts über das Verbrechen der
Aggression und dessen Verfolgung durch den ICC treten erst ein Jahr nach
der Hinterlegung der Ratifikations- oder Annahmeurkunden durch 30
Vertragsstaaten und nach der Zustimmung durch eine Zweidrittelmehrheit
der Vertragsstaaten in Kraft, welche gemäss den neuen Bestimmungen in Art.
15bis (3) und Art. 15ter (3) frühestens am 1. Januar 2017 erfolgen kann.
Ob trotz aller bisher fehlgeschlagenen bzw. noch nicht verbindlich gewordenen Definitionsversuche zum jetzigen Zeitpunkt eine gewohnheitsrechtliche Definition der Aggression besteht, ist umstritten. Selbst wenn
gewissen Aspekten der Definition der Aggression im Rahmen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit von Staaten mittlerweile wohl gewohnheitsrechtliche Geltung zukommt665, gibt es nach wie vor viele offenen Fragen

662 ICC Assembly of State Parties, Resolution RC/Res. 6, Annex I, Ziff. 2, vgl auch die diesbeü li
E ä
“El
Ci
“i é
II.
663 Vgl. ICC Assembly of State Parties, Resolution RC/Res. 6, Annex I, Ziff. 3 f., Annex III, Ziff.
1 f.
664 Siehe zu den Beweisanforderungen noch ausführlich unten §13.III.
665 So z.B. bezüglich Art. 3 (g) der Definiton der Generalversammlung bejaht vom
Internationalen Gerichtshof in M
)
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, Urteil vom 27. Juni 1986, Ziff. 187–201. In der Literatur siehe etwa Cassese,
167

§) . A

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im Bezug auf die genauen Voraussetzungen einer individuellen strafrechtlichen Verantwortlichkeit für Verbrechen gegen den Frieden bzw. für das
Verbrechen der Aggression666. Die neu verabschiedete Definition im Rahmen
des Römer Statuts könnte unter gewissen Umständen in Zukunft auch für
die Anwendung der Ausschlussklauseln herangezogen werden. Da die neue
Bestimmung jedoch noch nicht verbindlich ist und folglich auch die konkretisierende Rechtsprechung fehlt, ist die Definition für die Anwendung von Art.
12 Abs. 2 lit. a) RL 2011/95 zum jetzigen Zeitpunkt noch wenig hilfreich.
Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass ein Ausschluss
gemäss Art. 12 (2) lit. a) RL 2011/95 wegen mutmasslich begangener Verbrechen
gegen den Frieden aufgrund einer fehlenden international anerkannten
Definition von Verbrechen gegen den Frieden zum jetzigen Zeitpunkt keine
praktische Bedeutung zukommt667. In der nationalen Rechtsprechung gibt
es bisher auch keine bekannten Fälle eines Ausschlusses aufgrund dieses
Tatbestandes668.
Bestehen tatsächlich ernsthafte Gründe für die Annahme, dass sich eine
Person eines solchen Verbrechens schuldig gemacht hat, wird in den meisten
Fällen jedoch ein Ausschluss entweder aufgrund der übrigen in Art. 12 (2) lit.
a) RL 2011/95 genannten Tatbeständen oder aufgrund von Art. 12 (2) lit. c) RL
2011/95 möglich sein669.
. K i
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Für die Definitionen von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die
Menschlichkeit ist auf die relevanten Vertragswerke zu verweisen, namentlich:

666

667
668

669
168

International Criminal Law, 113 ff. Anderer Ansicht z.B. der Vertreter der U.S.A. während
den Verhandlungen zum Römer Statut, s. AJIL (2001), 400 f.
S. dazu etwa Gilbert, Current issues, 434 f. S. aber auch die Herausarbeitung der objektiven und subjektiven Tatbestandselemente anhand der vorhandenen Quellen bei
Dinstein, Aggression, 131 ff.; Cassese, International Criminal Law, 114 ff.;
So auch Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 15; im Ergebnis zustimmend Zimmermann/
Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 52.
Vgl. UNHCR, Background Note on Exclusion Clauses, IJRL 2003, 511; Kapferer, IJRL Suppl.
Issue 2000, 196 bezüglich der Staatenpraxis in Frankreich, Belgien und dem Vereinigten
Königreich; Sloan, IJRL Suppl. Issue 2000, 230 bezüglich der Staatenpraxis in Kanada
und den Vereinigten Staaten. Auch nationale Strafverfahren aufgrund Verbrechen gegen
den Frieden sind sehr selten, s. dazu die Hinweise auf die wenigen Fälle bei Rikhof,
Criminal Refugee, 164 (Belgien), 166 (Canada), 174 (Grossbritannien).
So auch Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 15 f.

§) . A

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– die Völkermordskonvention von 1948670,
– die vier Genfer Konventionen zum Schutz der Kriegsopfer von 1949671
sowie deren Zusatzprotokolle von 1977672,
– die UN-Folterkonvention von 1984673,
– die Statute der Internationalen Tribunale für Ex-Jugoslawien (ICTYStatut)674 und Ruanda (ICTR-Statut)675, sowie
– das Römer Statut des internationalen Strafgerichtshofes und die gemäss
Art. 9 des Statuts verabschiedeten Elements of Crimes676 .
Aufschlussreich können im Weiteren auch rechtlich nicht bindende Dokumente677
wie die Studie des Internationalen Kommitee des Roten Kreuzes über die gewohnheitsrechtlichen Regeln des humanitären Völkerrechtes678 sein.

670 Ü
i k
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ü
i V ü
B
Völkermordes, SR 0.311.11.
671 Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und
Kranken der bewaffneten Konflikte im Felde (GK I), SR 0.518.12; Genfer Abkommen vom
12. August 1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der bewaffneten Konflikte zur See (GK II), SR 0.518.23; Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über
die Behandlung der Kriegsgefangenen (GK III), SR 0.518.42; Genfer Abkommen vom 12.
August 1949 über den Schutz von Zivilpersonen zu Kriegszeiten (GK IV), SR 0.518.51.
672 Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte, SR 0.518.521 (Zusatzprotokoll I); Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977
über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte, SR 0.518.522
(Zusatzprotokoll II).
673 Ü
i k
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F l
,
liche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, SR 0.105.
674 UN-Sicherheitsrat Resolution 827 vom 25. Mai 1993, UN-Dokument S/Res/827 (1993).
Seither durch weitere Resolutionen geändert, konsolidierte Fassungen auf Englisch und
Französisch sind verfügbar auf der Website des Gerichthofes: www.icty.org.
675 UN-Sicherheitsrat Resolution 955 vom 8. November 1994, UN-Dokument S/Res/955 (1994).
Seither durch weitere Resolutionen geändert, eine konsolidierte Fassungen auf Englisch
und Französisch sind verfügbar auf der Website des Gerichthofes: www.ictr.org.
676 Elements of Crimes, in Kraft seit 9. September 2002, verfügbar auf der Website des internationalen Strafgerichtshofes www.icc-cpi.int.
677 Vgl. UNHCR, Background Note on Exclusion Clauses, IJRL 2003, 510.
678 Henckaerts, Jean Marie/ Doswald-Beck, Louise, Customary International Humanitarian
Law, 3 Vol., 2005. Obwohl Art. 12 (2) lit. a) ausdrücklich nur auf Vertragswerke verweist,
kann das Gewohnheitsrecht Aufschluss über die Interpretation der in den Verträgen
festgelegten Definitionen geben, vgl. Gilbert, Current issues, 433.
169

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Der Begriff der Kriegsverbrechen umfasst einerseits schwere Verletzungen der
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li . , Rö
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, é . ICTY-S
, é . ICTRStatut), andererseits schwere Verstösse gegen die Gesetze und Gebräuche der
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. „H
R
“679 (vgl. Art. 8 (2) lit. b), e) Römer
Statut, Art. 3 ICTY-Statut)680.
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“
somit als Kriegsverbrechen die ausdrücklich verbotetenen Handlungen gegen
durch diese Abkommen geschützte Personen und Güter681.
Die vier Genfer Konventionen sowie das 1. Zusatzprotokoll enthalten hauptsächlich Bestimmungen, die in internationalen bewaffneten Konflikten
anwendbar sind682. Im Rahmen eines internen bewaffneten Konfliktes683
sind daher nur die Mindestgarantien des gemeinsamen Art. 3 der vier
Konventionen sowie das 2. Zusatzprotokoll von 1977 anwendbar. Verletzungen
des gemeinsamen Artikels 3 der Genfer Konventionen sowie gewisser Regeln
des 2. Zusatzprotokolls stellen ebenfalls Kriegsverbrechen dar (vgl. Art. 8
(2) lit. c) Römer Statut, Art. 4 ICTR-Statut)684 und können bei ernsthaften
Anhaltspunkten für deren Begehung einen Ausschluss vom Flüchtlingsstatus
im Sinne von Art. 12 (2) lit. a) RL 2011/95 rechtfertigen.

679 Zur Unterscheidung zwischen Genfer und Haager Recht siehe anstatt vieler Cryer/
Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 222.
680 Die Grenzen dieser Aufteilung werden allerdings mit der Fortentwicklung des humanitären Völkerrechtes zunehmend unklarer und sind im Rahmen der Ausschlussklauseln
auch nicht weiter relevant, vgl. dazu anstatt vieler Gless, Internationales Strafrecht, Rz.
830 ff.; Sager, Kriegsverbrechen, 144, insbesondere die Ausführungen in Fn. 703.
681 Siehe Art. 50 GK I, Art. 51 GK II, Art. 130 GK III, Art. 147 GK IV sowie Art. 85 Zusatzprotokoll
I. Vgl. dazu die Auflistung der einzelnen Taten in Art. 8 (2) lit. a) Römer Statut; s. auch
Cassese, International Criminal Law, 54 ff.; Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 17 f., 19 ff.
682 Zur Definition eines internationalen bewaffneten Konfliktes s. der gemeinesame Art. 2
der vier Genfer Konventionen von 1949. Vgl. auch Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 18
683 Zur Definition eines internen bewaffneten Konfliktes s. anstatt vieler Pejic, IJRL
Suppl. Issue 2000, 23 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des ICTY. Vgl. auch die
Definitionen in Art. 8 (2) lit. d) und lit. f) Römer Statut, die umfassender ist als noch Art.
1 (1) des 2. Zusatzprotokolls zu den Genfer Konventionen.
684 Vgl. dazu auch die Ausführungen des internationalen Straftribunals für Ex-Jugoslawien
in ICTY, Tadic, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction,
IT-94–1, 2. Oktober 1995, §§ 94 ff., § 135 f.; s. auch Cassese, International Criminal Law,
52 f.
170

§) . A

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Im Rahmen der schweren Verstösse gegen die Gesetze und Gebräuche der
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Art. 3 ICTY-Statut) sind nicht nur die Bestimmungen der Haager Konventionen
von 1899 und 1907 und den dazugehörigen Verordnungen zu berücksichtigen, sondern auch weitere Abkommen, die spezielle Regeln über bestimmte
Waffen bzw. Verbote derselben enthalten. Damit eine Verletzung einer solchen
R l i
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“
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ll , i
eine gewisse Schwere der Verletzung erforderlich685 . Das - -Tribunal für
Ex-Jugoslawien hat die Frage nach den genauen Voraussetzungen in seinem
686
Entscheid T
, wie folgt beantwortet:
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manitarian law;

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(ii) the rule must be customary in nature or, if it belongs to treaty law, the required
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rule protecting important values, and the breach must involve grave consequences
for the victim. Thus, for instance, the fact of a combatant simply appropriating a
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basic principle laid down in Article 46, paragraph 1, of the Hague Regulations (and
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(iv) the violation of the rule must entail, under customary or conventional law, the
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nur in internationalen bewaffneten Konflikten oder aber auch in internen
bewaffneten Konflikten anwendbar ist, wobei die Auflistung der einzelnen
Taten in Art. 8 Abs. 2 des Römer Statuts als Orientierungshilfe dienen kann687.
685 Siehe dazu ausführlich Cassese, International Criminal Law, 50 ff.
686 ICTY, Tadic, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction,
IT-94–1, 2. Oktober 1995, § 94. Vgl. dazu auch Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst,
International Criminal Law, 225 ff.; Cassese, International Criminal Law, 47, 50 ff.
687 é
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von Art. 8 Abs. 2 lit. e Römer Statut beschlossen, die jedoch noch nicht in Kraft getreten
ist. Siehe ICC Assembly of State Parties, Resolution RC/Res. 5, Annex I.
171

§) . A

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Sofern eine Regel im gegebenen Fall anwendbar ist, stellt eine schwere
Verletzung derselben im Sinne der Voraussetzungen des ICTY in beiden Fällen
ein Kriegsverbrechen dar688.
Als Täter und als Opfer von Kriegsverbrechen kommen sowohl Angehörige
der Streitkräfte als auch Zivilpersonen in Betracht. Entscheidend ist dabei,
dass Täter und Opfer nicht derselben Konfliktpartei angehören689. Von
den erwähnten Bestimmungen der Statute der - -Tribunale und des
Römer Statuts nicht erfasst werden Verletzungen des Genfer oder Haager
Rechts innerhalb der eigenen Streitkräfte oder von Streitkräften gegen
die eigene Zivilbevölkerung. Diese Verstösse würden allerdings von der
Militärgesetzgebung oder der Strafgesetzgebung des jeweiligen Landes
erfasst und auf dem darin vorgesehenen Weg geahndet, und können unter
Umständen auch den Tatbestand der Verbrechen gegen die Menschlichkeit
erfüllen690.
Sind sowohl Täter wie auch Opfer Zivilpersonen (ohne der gleichen
Konfliktpartei anzugehören), handelt es sich nur dann um Kriegsverbrechen,
wenn eine ausreichende Verbindung zum bewaffneten Konflikt besteht.
Fehlt diese Verbindung, fallen die Taten unter die reguläre Strafgesetzgebung
des jeweiligen Landes691.
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S
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erfasst, ohne den Tatbestand der Kriegsverbrechen zu erfüllen, wäre im
Rahmen der Ausschlussklauseln als nächster Schritt ein Ausschluss gemäss
Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 zu prüfen692.
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Bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit (vgl. Art. 7 Römer Statut, Art. 5
ICTY-Statut, Art. 3 ICTR-Statut) handelt es sich um Verletzungen von fundamentalsten Menschenrechten in einem solchen Ausmass oder auf so systematische Art und Weise, dass sie zur Angelegenheit von internationalem
Interesse und zu internationalen Verbrechen erklärt werden.

688 Vgl. ICTY, Tadic (Fn. 655), § 94; s. auch Gilbert, Current issues, 437.
689 Vgl. Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 239 f., 242 ff.;
Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 18, 24; Cassese, International Criminal Law, 48; Rikhof,
Criminal Refugee, 135; s. ferner Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.),
Art. 12, Rz. 44.
690 Vgl. Cassese, International Criminal Law, 48.
691 Vgl. Cassese, International Criminal Law, 49.
692 Siehe dazu unten §12.II.B.
172

§) . A

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)P

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Die einzelnen Taten, die vom Tatbestand der Verbrechen gegen die
Menschlichkeit erfasst werden, umfassen von Mord, Versklavung, Folter,
sexueller Gewalt bis hin zu Ausrottung, Apartheid und dem zwangsweisen
Verschwindenlassen693. Die Liste ist dabei nicht abschliessend formuliert (vgl.
Art. 7 (1) lit. k Römer Statut, Art. 5 lit. i ICTY-Statut, Art. 3 lit. i) ICTR-Statut), so
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li
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terroristische Verbrechen (sofern die übrigen Tatbestandselemente gegeben
695
sind)694è–
.
Um den Tatbestand der Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu erfüllen,
müssen diese Taten im Rahmen eines ausgedehnten oder systematischen
Angriffes und in Kenntnis des Angriffes gegen die Zivilbevölkerung begangen werden696. Obwohl sowohl das Nürnberger Statut von 1945 wie auch
das ICTY-Statut noch eine Verbindung zu einem bewaffneten Konflikt als
Tatbestandselement nannten697, besteht mittlerweile Konsens darüber, dass
Verbrechen gegen die Menschlichkeit gewohnheitsrechtlich in Kriegs- und
Friedenszeiten strafbar sind698.
Von der Definition sollen zwar bewusst keine vereinzelten und voneinander
isolierten Taten erfasst werden. Vielmehr ist eine Vielzahl von Opfern bzw.
eine die einzelnen Taten verbindende Politik erforderlich. Ob ein Angriff systematisch oder ausgedehnt ist, bestimmt sich nichtdestotrotz nicht anhand
einer absoluten Mindestzahl von Opfern, sondern durch die Beurteilung der
Umstände des Einzelfalles699.
693 Z
i l
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Rö
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;é .
è– k El
Ci
;
sodann Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 34 ff.; Cassese, International Criminal Law, 74 ff.;
Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 200 ff.
694 S
Gil
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i
,
;
“
i i
S
“ i
i
Ausführungen unten §12.II.C.5.
695 Vgl. Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 219; Pejic, IJRL
Suppl. Issue 2000, 44; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.),
Commentary, Rz. 58.
696 Vgl. Gilbert, Current issues, 435 ff.; Rikhof, Criminal Refugee, 137 f.; Kraft, Directive
2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 47 f.
697 Vgl. Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 188.
698 Siehe hierzu auch ICTY, Dusko Tadic, Decision on the Defence Motion for Interlocutory
Appeal on Jurisdiction, 2. Oktober 1995, IT-94–1, §§ 140 f. Sodann Cryer/ Friman/
Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 191 f.; UNHCR, Background Note on
Exclusion Clauses, IJRL 2003, 513; Rikhof, Criminal Refugee, 139 mit Hinweisen auf die
internationale Rechtsprechung.
699 Vgl. dazu auch den entsprechenden Kommentar der I
)L )C
, ILC,
Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind with commentaries,
173

§) . A

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Der Täter muss weder bei der Planung des systematischen Angriffes beteiligt gewesen sein, noch alle Einzelheiten davon kennen. Vorausgesetzt wird
allein, dass der Täter eine oder mehrere der genannten Taten begangen hat
und Kenntnis davon hatte, dass seine Taten Teil eines systematischen oder
ausgedehnten Angriffes gegen die Zivilbevölkerung bildeten oder diesen
Angriff unterstützten700. Der Begriff der Zivilbevölkerung ist dabei weit ausl
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701
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Völkermord ist in Art. 12 (2) lit. a) RL 2011/95 bzw. Art. 1 F lit. a) GFK nicht ausdrücklich als Ausschlussgrund aufgeführt, gilt jedoch als Unterkategorie der
Verbrechen gegen die Menschlichkeit702. Der Ausschluss von der Zuerkennung
der Flüchtlingseigenschaft aufgrund ernsthafter Anhaltspunkte für den
Verdacht, dass der Asylbewerber sich des Völkermordes schuldig gemacht hat,
scheint relativ unproblematisch.
Art. II der Völkermordkonvention von 1948 bezeichnet Völkermord als
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H
l
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é i
i , i
i nale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu
zerstören:
a) Tötung von Mitgliedern der Gruppe;
b) Verursachung von schwerem körperlichem oder seelischem Schaden an
Mitgliedern der Gruppe;

Yearbook of the International Law Commission, 1996, Vol. II, Part Two, Art. 18, Ziff. (3)
und (4); s. auch Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 32; Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst,
International Criminal Law, 194 ff.; Cassese, International Criminal Law, 65 f.; Rikhof,
Criminal Refugee, 137.
700 Vgl. Elements of Crimes, Art. 7, Introduction, note 2; Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 34;
Cassese, International Criminal Law, 81 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung.
701 Vgl. Cassese, International Criminal Law, 85 ff. (90 f.); Cryer/ Friman/ Robinson/
Wilmshurst, International Criminal Law, 188; Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 33.
702 Vgl. Cassese, International Criminal Law, 96, 100, 106 f.; Cryer/ Friman/ Robinson/
Wilmshurst, International Criminal Law, 167 f.; Gilbert, Current issues, 435; UNHCR,
Background Note on Exclusion Clauses, IJRL 2003, 513; Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000,
26; Rikhof, Criminal Refugee, 141 f.; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym
(eds.), Art. 12, Rz. 46.
174

§) . A

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c) vorsätzliche Auferlegung von Lebensbedingungen für die Gruppe, die geeignet
sind, ihre körperliche Zerstörung ganz oder teilweise herbeizuführen;
d) Verhängung von Massnahmen, die auf die Geburtenverhinderung innerhalb
der Gruppe gerichtet sind;
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Völkermord ist in Friedens– und in Kriegszeiten strafbar703. Die Definition
der Völkermordskonvention, der auch gewohnheitsrechliche Geltung
zukommt704, wurde in Art. 4 ICTY-Statut, Art. 2 ICTR-Statut und Art. 6 Römer
Statut übernommen.
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j ki
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einer in Art. II lit. a)-e) genannten Taten gegen Personen aufgrund ihrer
Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe705è –
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V
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Tat selber (z.B. Tötung eines Mitgliedes einer Gruppe) muss der Täter auch
den Vorsatz besitzen, durch die eine oder mehrere der genannten Taten die
Gruppe als ganzes oder zumindest teilweise zu zerstören706, wobei jedoch
nicht entscheidend ist, ob die Gruppe schliesslich auch tatsächlich ganz oder
teilweise zerstört wurde707.

703 Vgl. Art. I Völkermordskonvention.
704 Vgl. bereits ICJ, Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of
Ci
G
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O i i , I.C.J. R
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705 Zur Interpretation der einzelnen objektiven Tatbestände siehe ausführlich Byron,
Genocide, 162 ff.; Cassese, International Criminal Law, 98 ff.; weiter s. auch Cryer/ Friman/
Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 174 ff.; Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000,
29 f.; Rikhof, Criminal Refugee, 139 f. Vgl. auch ILC, Draft Code of Crimes against the
Peace and Security of Mankind with commentaries, Yearbook of the International
Law Commission, 1996, Vol. II, Part Two, Art. 17, Ziff. (13)-(17); aus der Rechtsprechung
namentlich ICTR, Prosecutor v. Akayesu, 2. September 1998, ICTR-96–4-T, 86.
706 Vgl. ausführlich Byron, Genocide, 145 ff.; Cassese, International Criminal Law, 103 ff.,
Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International Criminal Law, 179 ff., alle mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung der ad-hoc-Tribunale; weiter Pejic, IJRL Suppl.
Issue 2000, 27 f. Siehe auch ILC, Draft Code of Crimes against the Peace and Security of
Mankind with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 1996, Vol.
II, Part Two, Art. 17, Ziff. (5)-(9).
707 Vgl. ILC, Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 1996, Vol. II, Part Two, Art. 17, Ziff.
175

§) . A

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Im Rahmen der Definiton sind nicht alle Gruppen geschützt; von der
Definition erfasst werden nur nationale, ethnische, rassische oder religiöse,
nicht aber politische, soziale und kulturelle Gruppen708.
Als Täter kommen gemäss Art. IV Völkermordkonvention nicht nur
Staatsorgane, sondern auch private Einzelpersonen in Betracht709.
Im Weiteren ist nicht nur die direkte Begehung der Tat strafbar, sondern
auch die Verschwörung zur Begehung von Völkermord, die unmittelbare und
öffentliche Anreizung zur Begehung von Völkermord, der Versuch sowie die
Teilnahme an Völkermord710.
. F i
Die Anwendung der Ausschlussklausel in Art. 12 (2) lit. a) RL 2011/95 bietet kaum
rechtliche Probleme, da die einzelnen Tatbestände in den Vertragswerken des
humanitären Völkerrechts und des internationalen Strafrechts hinreichend
klar definiert und in der umfangreichen internationalen Rechtsprechung
zudem weiter konkretisiert worden sind.
Ein Ausschluss aufgrund mutmasslich begangener Verbrechen gegen den
Frieden kommt aufgrund einer fehlenden verbindlichen internationalen
Definition dieser Verbrechen aktuell nicht in Betracht. Die neu beschlossene
Definition des Verbrechens der Aggression in Art. 8bis Römer Statut wird frühestens 2017 in Kraft treten.
B. A
g

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B
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Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 übernimmt den Wortlaut von Art. 1F lit. b) GFK und
ergänzt diesen präzisierend.

(18); Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 30; dazu auch Rikhof, Criminal Refugee, 141.
708 Vgl. ausführlich Byron, Genocide, 156 ff.; Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst,
International Criminal Law, 169 ff.; weiter Cassese, International Criminal Law, 96 f.;
Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 28; Rikhof, Criminal Refugee, 141.
709 Vgl. ILC, Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 1996, Vol. II, Part Two, Art. 17, Ziff.
(10); Pejic, IJRL Suppl. Issue 2000, 27.
710 Vgl. Art. III Völkemordkonvention; Art. 4 (3) ICTY- Statut; Art. 2 (3) ICTR-Statut; Art. 25
(3) lit. e) Römer Statut sowie die allgemeinen Bestimmungen über die Beteilungsformen
in Art. 25 (3) lit. a)-d), f). S. dazu Cryer/ Friman/ Robinson/ Wilmshurst, International
Criminal Law, 185.
176

§) . A

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[...]
(2) Ein Drittstaatsangehöriger oder ein Staatenloser ist von der Anerkennung als
Flüchtling ausgeschlossen, wenn schwerwiegende Gründe zu der Annahme berechtigen, dass er
[...]
b) eine schwere nichtpolitische Straftat außerhalb des Aufnahmelandes begangen hat, bevor er als Flüchtling aufgenommen wurde, d. h. vor dem Zeitpunkt
der Ausstellung eines Aufenthaltstitels aufgrund der Zuerkennung der
Flüchtlingseigenschaft; insbesondere grausame Handlungen können als schwere
nichtpolitische Straftaten eingestuft werden, auch wenn mit ihnen vorgeblich
li i
Zi l
l
[.]

Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 zielt darauf ab, diejenigen Personen von der
Anerkennung als Flüchtling auszuschliessen, bezüglich derer schwerwiegende Gründe zur Annahme berechtigen, dass sie in ihrem Heimat- oder
Herkunftsstaat oder einem Drittstaat ein schweres Verbrechen begangen
haben. Einschränkend sollen im Rahmen von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95
S
i
R
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li i
V
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ü ki i
.
Historisch wie auch funktionell bildet Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 die
Schnittstelle zwischen dem Flüchtlingsrecht und dem Auslieferungsrecht:
Die Asylgewährung wurde lange im Wesentlichen als Nicht-Auslieferung
von Personen verstanden, die aufgrund ihrer politischer Handlungen in
ihrem Herkunfsstaat verfolgt wurden oder von Verfolgung bedroht waren711.
Der Grundsatz, dass die Anerkennung als Flüchtling jedoch gleichzeitig
nicht als Schutz vor der regulären Strafverfolgung für im Herkunfts- oder
einem Drittstaat verübte Verbrechen dienen darf, wurde namentlich nach
Ende des Zweiten Weltkrieges ebenfalls in die einschlägigen Instrumente
des Flüchtlingsschutzes aufgenommen712. Allerdings soll im Rahmen des
Asylrechts nicht jede grundsätzlich auslieferungsfähige Straftat, sondern nur
711 Vgl. Kapferer, Extradition and Asylum, 104. Besonders deutlich zeigt sich dies im Rahmen
des Flüchtlingsschutzes in Lateinamerika, s. dazu auch oben §5.II.A.
712 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 290; Kapferer, Extradition and Asylum, 104; ECRE, Position
on Exclusion, IJRL 2004, 268; Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 273 ff.; Kälin/ Künzli, IJRL
Suppl. Issue 2000, 69; Kälin/ Künzli, Gutachten 1998, 37.
177

§) . A

)

)P

)

)

)

)S

ä

solche von einer gewissen Schwere zu einem Ausschluss von der Anerkennung
als Flüchtling führen.
Anders als noch Teil 2 Ziff. 3 IRO-Verfassung713 oder Ziff. 7 lit. d) UNHCRStatut714 enthält Art. 1 F lit. b) GFK, welcher der hier zu analysierenden
Richtlinienbestimmung zu Grunde liegt, jedoch keinen ausdrücklichen
Verweis auf das Auslieferungsrecht. Die
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scheinen nahe
zu legen, dass die Staatenvertreter den Verweis auf das Auslieferungsrecht
als zu ungenau befanden, daher den Wortlaut im Vergleich zu den
Vorgängerbestimmungen präzisieren und insbesondere sicherstellen wollten,
dass nicht alle auslieferungsfähigen Straftaten, sondern nur solche von einer
i
„S
“
i
é
l
ü
ll 715 .
In Literatur und Rechtsprechung ist umstritten, in welchem Umfang die
Grundsätze und Prinzipien des Auslieferungsrechts im Rahmen des Asylrechts
berücksichtigt werden sollen bzw. müssen716. Während einige Autoren
und nationale Gerichte die Bestimmungen von Auslieferungsverträgen
für den besten Massstab für die Beurteilung eines möglichen Ausschlusses
gemäss Art. 1 F lit. b) GFK halten717, warnen andere vor einer direkten
Ü
li
li
G
ä ,
i
il
l
tischen Resultaten führen könne, und befürworten lediglich deren analoge
Anwendung718. Unterstützt wird diese Auffassung durch die Tatsache, dass
unbestrittenermassen nicht tatsächlich ein Auslieferungsgesuch vorliegen
oder ein anwendbares Auslieferungsabkommen zwischen dem Gaststaat und
dem Staat, in dem die Tat begangen wurde, bestehen muss719.
Bezüglich des Zweckes von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 (bzw. Art. 1 F lit. b)
GFK) herrscht in der Literatur und der Rechtsprechung ebenfalls Uneinigkeit:
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713 Vgl. oben §4.I.B.
714 Vgl. oben §4.III.B.
715 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 290; Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 276 ff. m.N.; ferner
Hathaway, Refugee Status 1st edition, 223 f. m.N.; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd
ed., 172 m.N.
716 Vgl. Kapferer, Extradition and Asylum, 104; Gilbert, Current Issues, 447 f.; Goodwin-Gill/
McAdam, Refugee 3rd ed., 173 f.; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann
(ed.), Commentary, Rz. 60 ff.
717 So namentlich Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 278 ff.; 304 ff; s. auch Kapferer, Extradition
and Asylum, 105 m.w.H.
718 Vgl. auch Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 72 ff.; Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 49 f.;
Kapferer, Extradition and Asylum, 104 ff.
719 Siehe dazu auch die Ausführungen zu den Beweisanforderungen unten §13.III.
178

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Aufnahmelandes vor der Gefahr zu schützen, die mit der Aufnahme eines
Flüchtlings, der ein schweres, nichtpolitisches Verbrechen begangen hat,
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dezidiert
die Meinung, dass ein Ausschluss gemäss dieser Bestimmungen nicht aufgrund von Sicherheitsüberlegungen erfolgen soll, sondern nur aufgrund der
Tatsache, dass das im Ausland begangene Verbrechen so schwer wiegt, dass
der Antragsteller der Anerkennung als Flüchtling unwürdig erscheint. Zwar
sei es möglich, dass sich der Ausschluss zugleich positiv auf die Sicherheit des
Aufnahmestaates auswirke, dies dürfe aber nicht die Hauptüberlegung für
einen Ausschluss gemäss Art. 1 F lit. b) GFK sein721.
In der Tat sieht die Flüchtlingskonvention grundsätzlich einen anderen
Weg vor, um auf durch die Anwesenheit des Flüchtlings im Gaststaat verursachte Sicherheitsbedenken zu reagieren: Begeht ein Flüchtling innerhalb des Aufnahmelandes ein Verbrechen, untersteht er der nationalen
Strafgesetzgebung und kann dafür strafrechtlich verfolgt und entsprechend bestraft werden (Art. 2 GFK)722. Handelt es sich um ein so schweres
Verbrechen, dass dadurch die Staatssicherheit oder die öffentliche Ordnung
des Gaststaates gefährdet ist, steht dem Gaststaat die Ausweisung gemäss
Art. 32 GFK offen. Im Ausweisungsverfahren sind dem Flüchtling jedoch
die in Art. 32 (2) garantierten Verfahrensrechte zu gewähren. Unter den
engen Voraussetzungen von Art. 33 (2) ist in einem solchen Fall auch eine
Zurückweisung in den Verfolgerstaat denkbar 723.
Die Ausschlussbestimmung von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 sollte daher
weiterhin sehr restriktiv ausgelegt werden und nur bei Anhaltspunkten für
die Begehung eines ausreichend schweren nichtpolitischen Verbrechens
im Ausland zu Anwendung kommen. Eine weite Auslegung und eine zu
starke Berücksichtigung von Sicherheitsbedenken könnten im Resultat zu
einer Umgehung der Verfahrensgarantien, die gemäss Art. 32 und 33 GFK
im Rahmen eines Ausweisungsverfahren zu gewähren sind, führen. Diese
Herangehensweise ist als nicht völkerrechtskonform abzulehnen.
Im Folgenden sollen die einzelnen Elemente, welche von den Behörden der
Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 zu prüfen sind,
720 UNHCR, Handbuch, Ziff. 151.
721 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 273, 277.
722 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 517; Amarasinha/
Isenbecker, NJIL 1996, 231. Siehe dazu auch oben §4.IV.B.2.
723 Eine solche Zurückweisung wäre jedoch unter den geltenden Menschenrechtsverträgen
unzulässig.
179

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genauer analysiert werden, namentlich die Fragen des Ortes und Zeitpunktes
der Begehung (2.), der Schwere des vorgeworfenen Delikts (3.), dessen politischen oder nichtpolitischen Charakters (4.) sowie die viel diskutierte Frage,
inwiefern die mitgliedstaatlichen Behörden das Ausmass der möglicherweise drohenden Verfolgung im Falle einer Rückkehr in den Heimat- oder
Herkunftsstaat gegen das (mutmasslich) begangene Verbrechen abwägen
müssen (5.). Die Ergebnisse werden schliesslich kurz zusammengefasst (6.).
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Anders als im Rahmen der Ausschlussgründe von Art. 12 (2) lit. a) und c) RL
2011/95 erfasst lit. b) nur Verbrechen, die ausserhalb des Aufnahmelandes
begangen wurden, bevor die Person dort als Flüchtling aufgenommen worden
ist. Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 ergänzt den Wortlaut von Art. 1 F lit. b) GFK und
erklärt, dass unter der Aufnahme als Flüchtling im Gaststaat die Ausstellung
eines Aufenthaltstitels zu verstehen ist.
Ist diese Ergänzung des Wortlautes nun in dem Sinne zu verstehen, dass
auch schwere nichtpolitische Verbrechen, die innerhalb des Aufnahmelandes,
aber noch vor der formellen Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gemäss
Art. 13 RL 2011/95 begangen wurden, zum Ausschluss vom Flüchtlingsstatus
führen sollen?
Eine solche Auslegung würde einer gleichzeitigen Änderung und
Erweiterung der Ausschlussgründe der Genfer Flüchtlingkonvention gleichkommen und ist aus den folgenden Gründen als nicht völkerrechtskonform
abzulehnen:
– Erstens wurde die Frage, ob Art. 1 F lit. b) GFK auch Verbrechen im Gaststaat
erfassen soll, während der Verhandlungen über die Flüchtlingskonvention
ausdrücklich diskutiert und die Konferenz der Staatenbevollmächtigten
einigte sich schliesslich darauf, dass es sich im Rahmen dieser Bestimmung
nur um Verbrechen handeln sollte, die ) )E
(und somit nicht
der formellen Anerkennung als Flüchtling) begangen wurden724 .
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cases were involved: that of persons who, at the time of their entry into the receiving
country, had already been guilty of a crime; and that of persons who committed a crime
after such entry. He would like to know whether the anxiety felt by the French represeni
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Mr. ROCHEFORT (France) said that his concern related to crimes committed before
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dem System der Flüchtlingskonvention, welche mit Art. 2, Art. 9, Art. 32
und 33 GFK diverse Mechanismen vorsieht, um auf im Aufnahmestaat
begangene Straftaten sowie vom Flüchtling ausgehende Sicherheitsrisiken
zu reagieren725 .
– Schliesslich ist daran zu erinnern, dass die formelle Anerkennung als
Flüchtling nicht konstitutive, sondern nur deklaratorische Wirkung hat726,
so dass eine Person, die die Voraussetzungen von Art. 1 GFK erfüllt, auch
bereits vor ihrer formellen Anerkennung und vor der Ausstellung eines
Aufenthaltstitels aus rechtlicher Sicht ein Flüchtling ist.
Die Ergänzung des Wortlautes in Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 ist daher allein
im Bezug auf den Zeitpunkt zu verstehen, bis wann die Anhaltspunkte für
die Begehung eines schweren nichtpolitischen Verbrechens im Ausland
zu Tage treten müssen. Bis zum Zeitpunkt der formellen Zuerkennung der
Flüchtlingseigenschaft führen ernsthafte Gründe für die Begehung eines solchen Verbrechens zum Ausschluss vom Flüchtlingsstatus727.
Denkbar wäre im Weiteren auch der hypothetische Fall, dass ein
Asylbewerber nach seiner Einreise ins Aufnahmeland und der Stellung seines
Asylantrages jedoch noch vor der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
und der Ausstellung eines Aufenthaltsausweises ins (benachbarte) Ausland
reist728 und dort ein schweres nichtpolitisches Verbrechen begeht. In dieser
Konstellation wäre ein Ausschluss gemäss Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 wohl
ebenfalls gerechtfertigt.

725
726
727

728

UN Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons:
Summary Record of the Twenty-ninth Meeting, 28. November 1951, UN Doc. A/CONF.2/
SR.29, verfügbar unter: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68cdf4.html (zuletzt
besucht: 16. Dezember 2015). S. dazu auch Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 172 f.
So auch Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz.
81.
Vgl. Erwägungsgrund (14) RL 2011/95; s. auch UNHCR, Background note on exclusion
clauses, IJRL 2003, 517.
Anderer Ansicht ist dieszbezüglich Gilbert, EJIL 2004, 977, der in solchen Fällen die
Anwendung von Art. 33 (2) GFK und nicht von Art. 1 F GFK bzw. Art. 12 (2) lit. b) RL
2011/95 gegeben sieht.
In der Praxis wird dies in der Regel aufgrund fehlender Reisedokumente bzw. dem fehlenöi
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Fälle auch nicht )
auszuschliessen sind, sollten sie doch sehr selten vorkommen.
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Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 sieht nur dann einen Ausschluss von der
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Obwohl es den Staaten verwehrt ist, sich einzig auf die Kategorisierung
der in Frage stehenden Tat gemäss ihrem nationalen Strafrecht zu berufen
und sie sich vielmehr an internationalen Massstäben orientieren müssen, ist
auf internationaler Ebene weder im Flüchtlings- noch im Auslieferungsrecht
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Ausschlussklausel einzuordnen sind .
Die mitgliedstaatlichen Behörden haben eine Bewertung im Einzelfall vorzunehmen und verfügen bei der Beurteilung über ein gewisses Ermessen730.
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Verbrechen im Sinne von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 handelt, sollten sie folgende Faktoren berücksichtigen, die sich auf die Kategorisierung der Straftat
auswirken können731:
– Die Art der Tat: Verbrechen gegen Leib und Leben sowie Freiheitsverbrechen (wie z.B. Mord, Vergewaltigung, Raub und Geiselnahme) sind
üblicherweise als schwere Verbrechen im Sinne dieser Ausschlussklausel
einzustufen. Straftaten wie einfacher Diebstahl oder Besitz von
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– Das für die Verfolgung der Tat zur Anwendung kommende Verfahren:
Für die Verfolgung von schweren Verbrechen kommt grundsätzlich
ein reguläres Strafverfahren zur Anwendung, während ein blosses
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Verbrechen hinweisen dürfte.
729 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 514 f.; ECRE, Position on
Exclusion, IJRL 2004, 269; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art.
12, Rz. 51.
730 Vgl. Gilbert, Current issues, 450; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann
(ed.), Commentary, Rz. 76 f.
731 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 515; Zimmermann/
Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 80; Kraft, Directive
2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 53.
732 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 515; UNHCR, Handbuch,
Ziff. 155; ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 268; Gilbert, Current issues, 449 f.;
Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 216; Amarasinha/ Isenbecker, NJIL 1996, 227.
182

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– Die Art der für die Tat vorgesehenen Strafe: Die Tatsache, dass eine bestimmte Tat mit der Todesstrafe oder einer sehr langen Gefängnisstrafe bedroht ist, kann ein Indiz für ein schweres Verbrechen darstellen733.
– Möglicherweise mildernde bzw. erschwerende Faktoren: Wurde der
Antragsteller im Ausland bereits für das Verbrechen verurteilt und hat
er seine Strafe verbüsst, sollte er in der Folge nicht von der Anerkennung
als Flüchtling ausgeschlossen werden734 . Die Tatsache, dass die Tat als
Mittel zur Flucht vor der drohenden Verfolgung begangen wurde (z.B.
Raub eines Fahrzeugs), kann sich allenfalls mildernd auf die Beurteilung
auswirken735 .
– Die Frage, ob die meisten Staaten die in Frage stehende Tat ebenfalls als
schweres Verbrechen einordnen würden.
Aufgrund der historischen Verbindung dieser Ausschlussklausel zum
Auslieferungsrecht wird in der Literatur teilweise die Auffassung vertreten, dass sich zur Beurteilung der Schwere eines Verbrechens das
Auslieferungsrecht als internationaler Massstab am besten eigne736. Obwohl
die Grundsätze des Auslieferungsrechts bei der Beurteilung im Rahmen von
Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 durchaus hilfreich sein können737, sollten sie im
Rahmen des Asylrechts nur analog und mit gewissen Einschränkungen angewandt werden, unterscheiden sich doch die Ziele und Zwecke dieser beider
Rechtsgebiete in wesentlichen Aspekten738. Die Tatsache, dass ein Verbrechen
von einem Auslieferungsvertrag erfasst wird, kann daher ein Indiz für die
Schwere des Verbrechens sein, sollte jedoch nicht automatisch zu einem
Ausschluss von der Anerkennung als Flüchtling führen739. Vielmehr ist diese
Tatsache bei der Prüfung der gesamten Umstände des Einzelfalls ebenfalls zu
berücksichtigen.

733 Vgl. Gilbert, Current issues, 449; Amarasinha/ Isenbecker, NJIL 1996, 227 f.
734 Vgl. UNHCR, Handbuch, Zif. 157; Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 279; Amarasinha/
Isenbecker, NJIL 1996, 228.
735 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 158.
736 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 279.
737 Insbesondere bei der Beurteilung des politischen Charakter eines Verbrechens, siehe
dazu die Ausführungen unten §13.II.B.4.
738 Vgl. Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 44 f., 49 f.
739 Vgl. Gilbert, Current issues, 449 f.; ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 268; im
Ergebnis wohl auch Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 281.
183

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Verbrechen, zu deren Bekämpfung und Prävention regionale und internai l Ü
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sollten Anhaltspunkte für die Begehung dieser Verbrechen ebenfalls erst
nach einer sorgfältigen Prüfung des Einzelfalles zu einem Ausschluss von der
Anerkennung als Flüchtling führen. Massgebend muss schlussendlich sein,
ob unter Berücksichtigung der gesamten Umstände das Verbrechen ausreichend schwer wiegt, um einen Ausschluss zu rechtfertigen742.
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Wie bereits erwähnt hat der Grundsatz, dass politische Straftaten mit
Straftaten des gemeinen Rechts nicht gleichgestellt werden dürfen,
seinen Ursprung im Auslieferungsrecht: Betrachtet der ersuchte Staat
die Straftat, aufgrund derer die Auslieferung begehrt wird, als politische Handlung, hat er das Recht die Auslieferung zu verweigern743 . Dies
soll den Staaten die Aufrechterhaltung freundschaftlicher Beziehungen
ermöglichen und ist zugleich Ausdruck der Vermutung, dass in solchen
Fällen die Bestrafung der Straftat bloss ein Vorwand für politische
Verfolgung darstellt 744 .
Von der Anerkennung als Flüchtling sollen die Behörden der Mitgliedstaaten eine Person nur dann ausschliessen, wenn schwerwiegende
Gründe die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller ausserhalb des
Aufnahmestaates ein nichtpolitisches Verbrechen und somit eine grundsätzli „ li
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.
Während das Konzept der politischen Verbrechen an sich sowohl im
Auslieferungs- wie im Flüchtlingsrecht unbestritten ist, enthält keines dieser
740 S.
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9. Dezember 1999 gegen die Finanzierung terroristischer Aktivitäten, SR 0.353.22;
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i tischer Handlungen, SR 0.353.23.
So auch Gilbert, Current issues, 449; van Krieken, Exclusion clause, 169 f.
Vgl. Gilbert, Current issues, 450.
Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 63 ff.; ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2003,
268; Blake, EJML 2002, 429.
Vgl. Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 38; s. auch Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed,
116.

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Rechtsgebiete eine universelle, international anerkannte Definition, welche
Verbrechen als politisch bzw. als nichtpolitisch einzuordnen sind745 .
Bei politischen Delikten wird im Auslieferungsrecht grundsätzlich unterschieden zwischen746:
a) Absolut politischen Straftaten
b) Relativ politischen Straftaten
c) Nichtpolitischen Straftaten, die jedoch wie politische Delikte behandelt
werden, wenn ernsthafte Gründe den ersuchten Staat zur Annahme berechtigen, dass das Auslieferungsersuchen nur ein Vorwand für die beabsichtigte (politische) Verfolgung im ersuchenden Staat ist.
Im Folgenden sollen die Kriterien für die Einordnung einer Tat in eine dieser
drei Kategorien kurz erörtert und die Bedeutung dieser Einordnung für die
Anwendung von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 aufgezeigt werden.
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Diese Taten greifen unmittelbar den Bestand oder die innere oder äussere Sicherheit des Staates an oder stellen strafbare Eingriffe in Wahlen und
Abstimmungen dar, ohne dabei direkt die Rechte andere Individuen zu verletzen.
Als Beispiele absolut politischer Straftaten können Hochverrat, Landesverrat, verbotene Handlungen für einen fremden Staat, verbotener Nachrichtendienst sowie
staatsgefährliche Propaganda oder Wahlbetrug genannt werden747.
Die Qualifikation einer Straftat als absolut politisches Verbrechen bereitet in der Regel keine allzu grossen Schwierigkeiten. Bestehen schwerwiegende Gründe für die Annahme, dass die Schutz suchende Person vor der
Gesuchstellung im Ausland ein solches Verbrechen begangen hat, darf sie
deswegen nicht gemäss Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 von der Anerkennung als
Flüchtling ausgeschlossen werden.

745 Vgl. Kapferer, Extradition and Asylum, 28, 105.
746 Vgl. Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 55; Battjes,
European Asylum Law, Rz. 338 m.w.N.
747 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 83 f.; Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 39; Kälin/Künzli, IJRL
Suppl. Issue 2000, 65; Blake, EJML 2002, 430; ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004,
269; Kapferer, Extradition and Asylum, 27 f.; Gilbert, International Crime, 202 f.; Rikhof,
Criminal Refugee, 297.
185

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Als relativ politische Straftaten werden Delikte bezeichnet, bei denen es sich
aus objektiver Sicht um gemeinrechtliche Straftaten handelt, die jedoch mit
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gen werden und die auf eine Änderung der politischen Machtverhältnisse in
einem bestimmten Staat abzielen748. Unter gewissen Voraussetzungen sind
auch solche Straftaten als politische Verbrechen zu qualifizieren.
Die Einordnung einer Tat in diese Kategorie ist in der Praxis oft schwierig,
da subjektive Elemente wie die Absicht des Täters Ausschlag gebend für den
politischen Charakter einer (objektiv nichtpolitischen) Straftat sind749.
In der Rechtsprechung der Vertragsstaaten der Flüchtlingskonvention
wurden zur Feststellung des überwiegend politischen Charakters einer
gemeinrechtlichen Tat die folgenden Kriterien entwickelt, die auch für die
mitgliedstaatlichen Behörden im Rahmen der Prüfung eines möglichen
Ausschlusses gemäss Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 entscheidend sein sollten750:
– Ist die Tat im Zusammenhang mit einem politischen Machtkampf, einer
Rebellion oder einem Bürgerkrieg mit der Absicht begangen worden, die
politischen Machtverhältnisse oder die Staatsstruktur zu verändern751?
Dass der mit der Tat verfolgte politische Zweck mit internationalen
Menschenrechten und Grundfreiheiten vereinbar ist, sollte dabei eine
unabdingbare Voraussetzung sein, um die Tat als politisches Delikt
einzuordnen752.
– Waren neben den politischen Motiven auch noch weitere Motive wie z.B.
persönliche Beweggründe oder Bereicherungsabsichten für die Begehung
der Tat ausschlaggebend? Wenn die nichtpolitischen Motive schwerer
wiegen als die politischen, sollte die Handlung als gemeine Straftat
eingeordnet werden753.
748 Vgl. Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 39; Kälin/Künzli, IJRL Suppl Issue 2000, 65 ff.; ECRE,
Position on Exclusion, IJRL 2004, 269 f.; Kapferer, Extradition and Asylum, 28 ff.; GrahlMadsen, Vol. I, 84; Gilbert, International Crime, 203 ff.; Rikhof, Criminal Refugee, 297 f.
749 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 65; Gilbert, International Crime, 204 f.
750 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 66 f.; Kapferer, Extradition and Asylum, 29;
Gilbert, International Crime, 227 f.; Rikhof, Criminal Refugee, 298.
751 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 66; ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004,
269.
752 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 515.
753 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 515; ECRE, Position on
Exclusion, IJRL 2004, 269.
186

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– War die Tat geeignet, um das angestrebte Ziel zu erreichen? Wenn zwischen Tat und politischem Ziel keine ausreichend enge Verbindung besteht,
ist die Tat als gemeinrechtliches Delikt zu qualifizieren754 .
– Stehen Tat und der damit verfolgte politische Zweck in einem angemessenen
Verhältnis? Dieses Kriterium wurde in Ergänzung von Art. 1 F lit. b) GFK
ausdrücklich im Wortlaut von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 aufgenommen.
Mangels dieser Verhältnismässigkeit sind schwerste und/oder besonders
grausame Straftaten wie z.B. Folter, Kriegsverbrechen, Völkermord,
Flugzeugentführungen oder der Einsatz von Massenvernichtungswaffen
von der Einordnung als relativ politische Verbrechen von vornherein
ausgeschlossen755 .
– Wurde die Tat in einem demokratischen Staat begangen, in dem eine
Veränderung der Machtverhältnisse auch auf friedlichem Wege hätte erreicht werden können und in dem ein von politischen Einflüssen unabhängiger Justizapparat besteht756? Falls dies zu bejahen ist, ist der politische
Charakter der Straftat in der Regel zu verneinen.
Im Rahmen von Art. 12 Abs. 2 RL 2011/95 ist die Diskussion um die Behandlung terroristischer Taten von besonderer aktueller Bedeutung. Die
UN-Generalversammlung hat in zahlreichen Resolutionen festgehalten,
dass sich terroristische Taten unter keinen Umständen durch u.a. politische
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und diese Feststellung findet sich auch
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Terrorismusbekämpfung. Für das Europäische Asylrecht von entscheidender
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lässt, in dem Sinne, dass eine Person bei ernsthaften Anhaltspunkten für die
754 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 66 f.; UNHCR, Background note on exclusion
clauses, IJRL 2003, 515; ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 269 f.
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Bestrafung des Völkermordes von 1948, SR 0.311.11; Art. 1 des Zusatzprotokolls von
1975 zum Europäischen Auslieferungsübereinkommen von 1957, SR 0.353.11; Art. 8
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0.748.710.2. Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 67 f.; Rikhof, Criminal Refugee,
298.
756 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 67; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 72.
757 So erstmals in GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 3. Siehe dazu ausführlich unten §13.
II.C.5.
187

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Begehung eines von diesen Verträgen erfassten Verbrechen automatisch auch
von der Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen werden kann bzw. soll.
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und der Rechtshilfe nicht als politische Straftaten angesehen werden und ein
Auslieferungsersuchen nicht alleine mit der Begründung abgelehnt werden
dürfe, dass es sich um eine politische Straftat handle758.
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Bekämpfung des Terrorismus von 1977759 in Art. 1 und 2 eine grosse Anzahl von
Straftaten zum Zwecke der Auslieferung zu nichtpolitischen Straftaten760. Im
Rahmen der Europäischen Union hatte bereits das Auslieferungsabkommen
von 1996761 i é . é . i ll
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Handlung vom ersuchten Mitgliedstaat als politische strafbare Handlung, als
eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung oder als eine
auf politischen Beweggründen beruhende strafbare Handlung angesehen
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dass die Mitgliedstaaten dem Abkommen eine ausdrückliche Erklärung
beigefügt hatten, dass dieses Auslieferungsabkommen das Asylrecht und
insbesondere die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951
und das Protokoll von 1967 unberührt lasse. Seit dem 1. Januar 2004 werden
Auslieferungen zwischen EU-Mitgliedstaaten untereinander verbindlich
von dem Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl762 geregelt.
758 Si
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Bombenanschläge vom 15. Dezember 1997, SR 0.353.21, Art. 11; Internationales
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Bekämpfung nuklearterroristischer Handlungen, SR 0.353.23, Art. 15. Eine vollständige
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http://
www.un.org/en/terrorism/instruments.shtml (zuletzt besucht am 16. Dezember 2015).
759 E
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0.353.3.
760 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 283.
761 Ü
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die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der Europäische Union, ABl. C 313/1996,
12–23.
762 Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und
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geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26. Februar 2009, ABl. L
81/2009, 24; konsolidierte Fassung.
188

§) . A

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Der Rahmenbeschluss sieht keine Möglichkeit vor, die Auslieferung bzw. die
Vollstreckung eines Haftbefehls aufgrund des politischen Charakters der Tat
zu verweigern (Art. 3 und 4)763.
Während Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 in gewissen Fällen zweifelsohne
einen Ausschluss aufgrund im Ausland begangener terroristischer Taten
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der Kriterien dieser Abkommen und somit ein normativ festgelegter
764
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. Dies rechtfertigt sich einerseits angesichts der ausdrücklichen Erklärung der EU-Mitgliedstaaten
zum Auslieferungskommen von 1996, dass die Anwendung der GFK
vom Abkommen unberührt sein soll, und andererseits werden auch im
Auslieferungsrecht unter gewissen Voraussetzungen gemeine Straftaten wie
politische Straftaten behandelt, so dass die mitgliedstaatlichen Behörden erst
nach einer umfassenden Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles
eine Entscheidung über den Ausschluss von der Anerkennung als Flüchtling
gemäss Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 treffen sollten.
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Die meisten Auslieferungsverträge sehen vor, dass einem Auslieferungsersuchen auch dann nicht stattgegeben werden soll, wenn die Auslieferung aufgrund einer gemeinen Straftat begehrt wird, jedoch Anhaltspunkte bestehen,
dass dies bloss ein Vorwand für eine beabsichtigte politische Verfolgung ist.
So sieht beispielsweise Artikel 3 des Auslieferungsabkommens des
Europarates von 1957 vor:
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Staat ernstliche Gründe hat, anzunehmen, dass das Auslieferungsersuchen wegen
einer nach gemeinem Recht strafbaren Handlung gestellt worden ist, um eine
Person aus rassischen, religiösen, nationalen oder auf politischen Anschauungen
beruhenden Erwägungen zu verfolgen oder zu bestrafen, oder dass die verfolgte

763 Vgl. Blake, EJML 2002, 432; Kapferer, Extradition and Asylum, 31 f.
764 So auch Kälin/ Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 76.
189

§) . A

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Person der Gefahr einer Erschwerung ihrer Lage aus einem dieser Gründe ausgesetzt wäre.

Bedeutsamerweise finden sich entsprechende Bestimmungen in denselben Verträgen, die gewisse Straftaten für die Zwecke der Auslieferung
und der Rechtshilfe von der Einordnung als absolut oder relativ politische Verbrechen ausdrücklich ausschliessen765 . Dies gilt insbesondere
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zur Terrorismusbekämpfung766. Auch der Rahmenbeschluss über den
Europäischen Haftbefehl, der den Mitgliedstaaten gar kein Recht einräumt, die Vollstreckung eines von einem anderen Mitgliedstaat erlassenen
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verweigern, dass es sich bei der begangenen Tat um eine politische Straftat
handle, hält in Begründungserwägung (12) ausdrücklich fest, dass:
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ein Europäischer Haftbefehl besteht, abzulehnen, wenn objektive Anhaltspunkte
dafür vorliegen, dass der genannte Haftbefehl zum Zwecke der Verfolgung oder
Bestrafung einer Person aus Gründen ihres Geschlechts, ihrer Rasse, Religion, ethi
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oder sexuellen Ausrichtung erlassen wurde oder dass die Stellung dieser Person
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. [...]“

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bezeichnet werden767, sind somit sowohl in Fällen anwendbar, in denen die
Auslieferung aufgrund der Begehung einer gemeinen Straftat begehrt wird,
die ohne jegliches politisches Motiv begangen wurde, als auch auf Verbrechen,
die zwar mit politischer Absicht begangen wurden, jedoch entweder normativ von der Einordnung als politische Straftaten ausdrücklich ausgeschlossen

765 S. dazu oben §13.II.B.4.a) und b).
766 Vgl. Art. 5 Europäisches Abkommen zur Bekämpfung des Terrorismus 1977; Art. 12
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roristischer Handlungen 2005.
767 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 71 ff.; Kapferer, Extradition and Asylum, 32 ff.;
s. dazu auch Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 284 ff.
190

§) . A

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sind und/oder mangels der Erfüllung der einschlägigen Kriterien nicht als
politische Straftaten qualifiziert werden können768.
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F lit. b) GFK (bzw. Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95) vorgeschlagen: Droht dem
Antragsteller im Ausland anstelle eines faires Strafverfahrens und angemessener Bestrafung stattdessen aufgrund eines der in Art. 2 lit. c) RL 2011/95
genannten verpönten Merkmale eine unverhältnismässige Bestrafung oder
ein Strafverfahren, welches die grundlegenden Verfahrensgarantien nicht
beachtet, ist die Auslieferung zu verweigern und der Antragsteller folglich
auch nicht von der Flüchtlingsanerkennung auszuschliessen769.
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weigern ist, wenn der Person im gesuchstellenden Staat diskriminierendes
Verhalten im Zusammenhang mit der Strafverfolgung droht, sondern auch
bereits dann, wenn die Auslieferung dazu führt, dass die Lage der Person
aufgrund eines der genannten verpönten Merkmale verschlechtert werden
würde. Bereits in diesen Fällen wäre folglich die (mutmasslich) begangene
Straftat wie eine politische Straftat zu behandeln.
Auf den Ausschlussgrund von Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 direkt
übertragen, würde dies jedoch zu dem Resultat führen, dass eine Person,
die eine begründete Furcht vor Verfolgung im Sinne von Art. 2 lit. c) RL
2011/95 hat, grundsätzlich nie wegen eines in ihrem Herkunfts- oder
Heimatsstaates begangenen Verbrechen ausgeschlossen werden könnte, da
die Diskriminierungsklausel in solchen Fällen die Straftat wie eine politische
Straftat behandelt und die Auslieferung verbietet770. Ei é li
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nur dann denkbar, wenn die in Frage stehende Straftat in einem verfolgungssicheren Drittstaat begangen und/oder der Antragsteller in einen verfolgungssicheren Drittstaat überstellt werden soll bzw. kann. Dies scheint allerdings
dem von den Vertragsstaaten der Flüchtlingskonvention beabsichtigen Ziel
und Zweck der Bestimmung zu widersprechen.
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768 Vgl. Kapferer, Extradition and Asylum, 38.
769 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 284 ff., 304.
770 So auch Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 72.
191

§) . A

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komplexer ist als zunächst vermutet. Dies ist darauf zurückzuführen,
dass diese Bestimmungen zeitlich erst nach der Ausarbeitung der Genfer
Flüchtlingskonvention in die Auslieferungsabkommen aufgenommen
wurden771. Nichtsdestotrotz ist diese Entwicklung bei der Auslegung und
Anwendung dieses Ausschlussgrundes zu berücksichtigen772.
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Verträgen und Auslieferungsabkommen meist nicht beachtet und das Risiko
einer Verschlechterung der Lage des Antragsteller nicht näher geprüft werden773, würde sich eine aus rechtlicher Sicht überzeugendere Lösung dieses
Problems in der Figur einer Abwägung zwischen der Schwere der begangenen
Straftat und dem Ausmass der drohenden Verfolgung anbieten. Schlussendlich
muss für den Ausschluss entscheidend sein, ob der kriminelle Aspekt des
Verhaltens des Antragstellers schwerer wiegt als sein Schutzbedürfnis als
verfolgte Person774 .
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Wie bereits erwähnt, verfügen die Behörden bereits im Rahmen der
775
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Strittig ist jedoch, ob darüber hinaus im Rahmen von Art. 12 (2) lit. b) RL
2011/95 eine zusätzliche Abwägung zwischen der Schwere der Straftat und
der drohenden Verfolgung bei einer Rückkehr in den Staat, wo die Tat begangen wurde, vorzunehmen ist776. Die Frage nach der Notwendigkeit einer solchen Abwägung stellt sich insbesondere vor dem Hintergrund sogenannter

771 Zum ersten Mal wurde eine solche Bestimmung in Art. 3 Abs. 2 Europäisches
Auslieferungsabkommen von 1957 aufgenommen; vgl. Kapferer, Extradition and Asylum,
32 f.
772 Vgl. Gilbert, Current issues, 452, 454 f. m.w.H.; Kälin/ Künzli, Gutachten 1998, 50.
773 V l.
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774 Vgl. Nyinah, IJRL Suppl. Issue 2000, 306.
775 Siehe oben §12.II.B.3.
776 Für eine Interessenabwägung im Rahmen von Art. 1 F lit. b) GFK sprechen sich aus z.B.
UNHCR, Handbuch, Ziff. 156; UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003,
529 ff.; Kälin/ Künzli, Gutachten 1998, 35 m.H. auf die Rechtsprechung; vgl. dazu den
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wählte nationale Rechtsprechungen.
S. auch den Gemeinsamen Standpunkt der Europäischen Gemeinschaft betreffend die
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Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtstellung der Flüchtlinge, ABl. L 63/1996, 2–7:
192

§) . A

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lä igen Abkommen zur Bekämpfung internationaler Verbrechen.
Die unterschiedlichen Positionen in Lehre und Rechtsprechung sind in
Wirklichkeit nicht soweit voneinander entfernt, wie zunächst vermutet
werden könnte. Bei einer genaueren Betrachtung scheint nicht so sehr das
Konzept einer Interessenabwägung an sich, als vielmehr der Zeitpunkt, zu
dem diese vorzunehmen ist, umstritten. Zudem werden häufig verschiedene
Aspekte der Frage miteinander vermischt.
Zusammenfassend kann Folgendes festgehalten werden:
– Befürworter und Gegner einer zusätzlichen Interessenabwägung sind
sich darüber einig, dass die Behörden i
a ü
d
Verbrechens über ein gewisses Ermessen verfügen; das von ihnen vorgeschlagene Prüfungsschema unterscheidet sich jedoch. Während die einen
die Anforderungen an die Schwere des Verbrechens sehr hoch ansetzen
und daher die Notwendigkeit einer Interessenabwägung zu einem späteren Zeitpunkt verneinen777, begründen die anderen die Notwendigkeit
einer erneuten Abwägung mit ihren Bedenken, dass gewisse zuvor als
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wiegen könnten, um eine möglicherweise drohende Verfolgung zu
rechtfertigen778.
– Diesbezüglich ist festzuhalten, dass Art. 12 (2) lit. b) RL
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erwartenden Verfolgung ist gegen die Art der Straftat, deren der Betroffene verdächtigt
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Gegen die Notwendigkeit einer solchen Abwägung geäussert haben sich z.B. der
Amerikanische Supreme Court in Fall A
-A
aus dem Jahre 1999:
“I i
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considering the further circumstances that the alien may be subject to persecution if
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.“
So zitiert in Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 275, 311 ff. m.w.H. auf die Rechtsprechung
namentlich aus dem Bereich weiterer
) -Länder; s. in diesem Zusammenhang
jedoch die kritischen Anmerkungen von Kälin/ Künzli, IJRL 2000 Suppl. Issue, 72, Fn.
118; s. auch die Hinweise auf das Fallrecht bei Nyinah, IJRL Suppl. Issue 2000, 306 f., Fn.
17; Rikhof, Criminal Refugee, 114 ff.
777 So z.B. EuGH, B. und D., verbundene Rechtsachen C-57/09 und C-101/09,
ECLI:EU:C:2010:661, Ziff. 106 ff., insb. Ziff. 109; Grahl-Madsen, Vol. I, 298.
778 So z.B. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 531; Kälin/ Künzli,
IJRL Suppl. Issue 2000, 73 f.; Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 36.
193

§) . A

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Hinsicht zu vermeiden779.
– Einigkeit besteht ebenfalls darüber, dass der Ausschlussgrund von Art.
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vom Flüchtlingsschutz auszuschliessen. Die Gegner einer erneuten
Verhältnismässigkeitsprüfung berücksichtigen das Risiko eines schwerwiegenden diskriminierenden Verhaltens im Zusammenhang mit der
Strafverfolgung im Herkunftsstaat jedoch bereits bei der Prüfung des nichtpolitischen Charakter des Verbrechens und nehmen dabei eine Abwägung
zwischen dem öffentlichen Interesse der Strafverfolgung und dem
persönlichen Schutzinteresse des Antragstellers vor. Ist der Antragsteller
nicht von strafrechtlicher, sondern vielmehr politischer Verfolgung bedroht, handelt es sich folglich gemäss dieser Auffassung nicht um einen
„J i lü li “
i é
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Flü li
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780
nicht gerechtfertigt .
Die Befürworter propagieren eine solche Interessenabwägung erst im
Anschluss an die Feststellung, dass schwerwiegende Gründe zu der
Annahme berechtigen, dass der Antragsteller im Ausland ein schweres,
nichtpolitisches Verbrechen begangen hat.
– K i Ei i k i scheint einzig über das Vorgehen in Konstellationen zu
bestehen, in denen die
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der Strafverfolgung steht, jedoch ernsthafte Gründe die Annahme berechtigen, dass ein Ausschluss und anschliessende Ausweisung des Antragstellers
in den Herkunftsstaat (oder den Drittstaat, in dem das Verbrechen begangen
wurde) zu einer Verschlechterung seiner Lage aus einem der in Art. 2 lit. c) RL
2011/95 genannten Verfolgungsgründe führen würden781.
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779 Vgl. in diesem Sinne auch Grahl-Madsen, Vol. I, 298.
780 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 281ff.; Hathaway, Refugee Status 1st edition, 176 ff.; s.
auch die Hinweise bei Kälin/ Künzli, Gutachten 1998, 37.
781 Vgl. Kälin/Künzli, IJRL Suppl. Issue 2000, 72.
194

§) . A

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Grundsätze und Prinzipien auf das Asylrecht vorschlägt, übersehen zu
werden782.
Gemäss der hier vertretenen Ansicht ist in solchen Fällen eine
Interessenabwägung notwendig. Die mitgliedstaatlichen Behörden sollten unter
Beachtung des (auch im Völkerrecht geltenden) Verhältnismässigkeitsprinzips
B üki i
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unter Berücksichtigung der Beweislage hinsichtlich des mutmasslich begangenen Verbrechens sowie möglicherweise rechtfertigender oder schuldminU ä è–
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Antragstellers schwerer wiegt als sein Schutzbedürfnis als Flüchtling und nur
dann zu einer Ausschlussentscheidung kommen, wenn entweder die Person ein
so schweres Verbrechen begangen hat, dass sie auch angesichts einer schweren
drohenden Verfolgung als schutzunwürdig zu betrachten ist oder wenn die drohenden Nachteile im Herkunftsstaat angesichts der Schwere der Straftat nicht
schwer genug wiegen, um eine Anerkennung als Flüchtling trotz des kriminellen
Verhaltens zu rechtfertigen783.
Verschiedene Autoren weisen darauf hin, dass der einer Interessenabwägung
zugrundeliegende Gedanke, dass ein schweres Verbrechen überhaupt je
Verfolgung in einem anderen Staat zu rechtfertigen möge, angesichts der mittlerweile gewohnheitsrechtlichen Geltung des R
-Verbotes nicht mehr ange784
messen erscheine . Bei tatsächlich drohender Verfolgung sei der Antragsteller
daher nicht auszuweisen und es sei stattdessen vermehrt von den Möglichkeiten
i Ei l i
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an den Internationalen Strafgerichtshof Gebrauch zu machen. Tatsächlich statuieren insbesondere die Abkommen zur Terrorismusbekämpfung für den Fall,
dass ein Auslieferungsgesuch oder ein Rechtshilfebegehren nicht bewilligt wird,
eine Verpflichtung der Vertragsstaaten, die Person stattdessen im ersuchten Staat
für die von den Abkommen erfassten Verbrechen strafrechtlich zu verfolgen ist
ä
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“ 785.
782 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 309 ff.
783 Vgl. Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 183; Kälin/Künzli, Gutachten 1998, 49; s.
auch Grahl-Madsen, Vol. I, 298; UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL
2003, 531.
784 Vgl. Gilbert, Current issues, 451 ff.; ähnlich auch Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 310.
785 Vgl. Art. 6 und 7 Europäisches Abkommen zur Bekämpfung des Terrorismus 1977;
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195

§) . A

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Zumindest in der EU, deren Mitgliedstaaten an die zwingenden Vorgaben
von Art. 3 EMRK gebunden sind, wird ein Ausschluss von der Anerkennung
als Flüchtling nicht die Ausweisung der Person in den Verfolgerstaat zur Folge
haben. Darauf weist auch der EuGH hin und verneint die Notwendigkeit einer
zusätzlichen Interessenabwägung786.
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Zusammenfassend kann zu Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 Folgendes festgehalten
werden:
– Dieser Ausschlussgrund kommt nur dann zur Anwendung, wenn schwerwiegende Gründe zur Annahme berechtigen, dass der Antragsteller eine
Straftat im Ausland begangen hat. Für im Gaststaat verübte Straftaten
sind die nationale Strafgesetzgebung (vgl. Art. 2 GFK) sowie Art. 14 (4) und
(6) RL 2011/95 (vgl. Art. 32 und Art. 33 GFK) einschlägig787.
– Die Einordnung eines Verbrechens als schwer ist unter der
Berücksichtigung aller Umstände vorzunehmen. Die Tatsache, dass ein
bestimmtes Verbrechen von einem internationalen Abkommen zu dessen
Bekämpfung erfasst wird, kann ein Indiz für dessen Schwere sein, sollte
jedoch nicht automatisch zu einem Ausschluss führen.
– Dasselbe gilt bei der K
ii
d
l
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nichtpolitisch. Die Grundsätze und Prinzipien des Auslieferungsrechts
und der internationalen Abkommen zur Terrorismusbekämpfung sind
als hilfreiche Quelle heranzuziehen, jedoch nicht direkt auf diesen
Ausschlussgrund zu übertragen, sondern vielmehr nur im analogen Sinne
anzuwenden.
– Die Prüfung der Schwere und des politischen Charakters des Verbrechens
beinhaltet implizit auch eine gewisse Interessenabwägung und gewährt
den mitgliedstaatlichen Behörden bei der Anwendung ein gewisses
Ermessen.
– N ü i é
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„Di k i i i
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in denen die Verschlechterung der Lage des Antragstellers in Verbindung
die Finanzierung terroristischer Aktivitäten 1999; Art. 9 (4) und 11 Internationales
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.
786 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, ECLI:EU:C:2010:661,
Rz. 106 ff, 110 f.; s. auch Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12,
Rz. 54 m.w.N.
787 Zu Art. 14 Abs. 5 RL 2011/95 siehe unten §14.II.B.3.
196

§) . A

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mit einem Verfolgungsgrund nicht direkt in Verbindung mit der
Strafverfolgung oder Bestrafung im Herkunftsstaat steht, ist darüber hinaus eine Interessenabwägung vorzunehmen. Zu einem Ausschluss von
der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft sollte es anschliessend nur
kommen, wenn der kriminelle Charakter des Verhaltens des Antragstellers
seine Schutzbedürftigkeit als Flüchtling überwiegt.
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Art. 12 (2) lit. c RL 2011/95 übernimmt Art. 1 F lit. c GFK: Vom Schutz der
Flüchtlingskonvention sollen diejenigen Personen ausgeschlossen werden,
welche gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstossen
haben788.
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RL

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(2) Ein Drittstaatsangehöriger oder ein Staatenloser ist von der Anerkennung als
Flüchtling ausgeschlossen, wenn schwerwiegende Gründe zu der Annahme berechtigen, dass er
[...]
c) sich Handlungen zuschulden kommen ließ, die den Zielen und Grundsätzen
der Vereinten Nationen, wie sie in der Präambel und in den Artikeln 1 und 2 der
Charta der Vereinten Nationen verankert sind, zuwiderlaufen.

Anders als die Flüchtlingskonvention präzisiert RL 2011/95, dass sich die
Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen in der Präambel sowie Art.
1 und 2 der UN-Charta789 wiederfinden. Diese Ergänzung des Wortlautes

788 Bereits Art. 14 Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 schloss
diejenigen Personen aus, die wegen Handlungen, die gegen die Ziele und Grundsätze der
Vereinten Nationen verstossen haben, strafrechtlich verfolgt wurden. S. dazu ausführlich Rikhof, AWR 1999, 183 ff.; ferner Grahl-Madsen, Vol. I, 282; Kwaka, IJRL Suppl. Issue
2000, 83; vgl. auch oben §4.II.
789 Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945, SR 0.120.
197

§) . A

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gibt dabei jedoch lediglich die allgemein anerkannte Auslegung von Art. 1
F lit. c GFK wieder 790.
Während der Verhandlungen zur Flüchtlingskonvention wurde dieser
Ausschlussgrund ebenfalls aufgenommen, obwohl dessen Auslegung und
genauer Inhalt nicht eindeutig und abschliessend geklärt worden war791.
Geeinigt schienen sich die Staaten und Vertreter der Vereinten Nationen
jedoch darüber zu haben, dass die Bestimmung sehr eng ausgelegt und angewendet werden sollte792.
Im Unterschied zu Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 ist diese Ausschlussklausel
grundsätzlich auch dann anwendbar, wenn sich die schutzsuchende Person
erst im Aufnahmestaat solche Handlungen zuschulden kommen lässt793.
Im Folgenden soll zunächst kurz auf Inhalt der Präambel, Artikel 1 und 2
der UN-Charta eingegangen werden (1.), um sich anschliessend den umstrittenen Fragen zuzuwenden, welche Personen (2.) durch welche Taten (3.) die
Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verletzen können und daher
vom Flüchtlingsstatus auszuschliessen sind.
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G
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Die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen sind gemäss dem Wortlaut
von Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95 in der Präambel sowie in Art. 1 und 2 UN-Charta
zu finden.
Die Ziele der Vereinten Nationen sind gemäss Art. 1 UN-Charta794 die
Aufrechterhaltung von internationalem Frieden und Sicherheit, die friedliche Streitbeilegung, die Unterhaltung freundschaftlicher Beziehungen
zwischen den Staaten auf der Grundlage der Gleichberechtigung und dem
Recht auf Selbstbestimmung der Völker, die internationale Zusammenarbeit
bei der Lösung sozialer, wirtschaftlicher, kultureller oder humanitärer
Probleme sowie der diskriminierungsfreien Förderung und Respektierung
der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Die Vereinten Nationen sollen

790 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 163; Grahl-Madsen, Vol. I, 284; Goodwin-Gill/McAdam,
Refugee 3rd ed., 185.
791 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 283; UNHCR, Background note on exclusion clauses, IRJL 2003,
518.
792 Vgl. loc.cit.
793 Vgl. anstatt vieler Rikhof, AWR 1999, 186 ff. (189) m.N.
794 Die Präambel enthält zwar ebenfalls gewisse Ziele, diese werden jedoch anschliessend
in Art. 1 präzisiert.
198

§) . A

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schliesslich auch das Handeln der Staaten zur Erreichung dieser Ziele harmonisieren und koordinieren795 .
Gemäss Art. 2 UN-Charta796 stützen die Vereinten Nationen und die
Mitgliedstaaten ihr Handeln zum Erreichen der festgelegten Ziele auf die
Grundsätze der souveränen Gleichheit der Staaten, der Erfüllung der von
den Staaten übernommenen Verpflichtungen im gutem Glauben, der friedlichen Streitbeilegung und des Gewaltverbotes, der Verpflichtung zur
Zusammenarbeit und Unterstützung des Handelns der Vereinten Nationen,
der Bemühung, auch Nicht-UN-Mitgliedstaaten zur Einhaltung dieser
Grundsätze zu bewegen sowie dem Grundsatz des Interventionsverbotes797.
Durch die Auflistung der Ziele und Grundsätze wird deutlich, dass
sich die Präambel sowie Artikel 1 und 2 der UN-Charta grundsätzlich
an die Organisation der Vereinten Nationen, deren Organe und an die
Mitgliedstaaten, nicht jedoch an einzelne Personen richten798.
Da Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95 jedoch einzelne Personen ausschliesst, die
gegen die genannten Ziele und Grundsätze verstossen haben, ist in einem
nächsten Schritt die Frage des Normadressaten genauer zu untersuchen.
. k F
N
In der Lehre und Rechtsprechung ist umstritten, ob sich Art. 12 (2) lit.
c) RL 2011/95 bzw. Art. 1 F lit. c GFK grundsätzlich nur an Personen mit
Regierungsverantwortung richtet oder ob auch Personen ohne direkte
Verbindung zu einem Staat gemäss dieser Bestimmung vom Flüchtlingsstatus
ausgeschlossen werden können799.

795 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 283 ff. Zur Interpretation der einzelnen Ziele siehe anstatt
vieler Rüdiger Wolfrum, Article 1: Purposes, in: Bruno Simma (ed.), The Charter of the
U i N i è– é C
,
, – .
796 Auch die Präambel nennt gewisse Grundsätze, diese werden jedoch anschliessend in
Art. 2 wiederholt und präzisiert.
797 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 285; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.),
Art. 12,Rz. 61. Zur Interpretation der einzelnen Grundsätze siehe anstatt vieler Albrecht
Randelzhofer, Article 2: Principles, in: Bruno Simma (ed.), The Charter of the United
N i è– é C
,
, – .
798 Vgl. Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 185; UNHCR, Handbuch, Ziff. 163.
799 UNHCR, Handbuch, 163; zu der Mehrheitsmeinung s. auch die Nachweise bei Kwakwa,
IJRL Suppl. Issue 2000, 84 ff.; Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 186; Hathaway/
Harvey, CILJ 2001, 266.
199

§) . A

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Während lange argumentiert wurde800,
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Ei l
i
Handlung gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen in diesem Sinne nur begehen konnte, wenn sie in einem Mitgliedstaat eine
gewisse Machtposition besass und zu einer Verletzung dieser Grundsätze
i
S
i k
i
“801, scheint die herrschende Lehre und die
Rechtsprechung zu Art. 1 F lit. c) GFK mittlerweile unter gewissen, eng festgelegten Voraussetzungen auch den Ausschluss von weiteren Personen zu
befürworten802.
Dieser Entwicklung ist grundsätzlich zuzustimmen: In der Tat ist
nicht ersichtlich, weshalb beispielsweise nichtstaatliche Akteure, welche Verursacher der begründeten Furcht vor Verfolgung im Sinne von
Art. 6 RL 2011/95 sein können, grundsätzlich nicht auch gemäss Art. 12 (2)
lit. c) RL 2011/95 vom Flüchtlingsstatus ausgeschlossen werden können.
Einschränkend ist jedoch sogleich anzumerken, dass ein Ausschluss solcher
Personen gemäss Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95 nur dann erfolgen sollte, wenn
ihre Taten in schwerster Weise gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten
Nationen verstossen haben, aber trotzdem nicht bereits von den genauer definierten und prioritär anzuwendenden Tatbeständen in Art. 12 (2) lit. a) und
b) RL 2011/95 erfasst worden sind803. Solche Fälle werden in der Praxis sehr
selten anzutreffen sein804 .
Zusammenfassend kommen als Normadressaten von Art. 12 (2) lit. c) bzw.
Art. 1 F lit. c) GFK somit folgende Personengruppen in Betracht:
– Personen in ranghohen staatlichen Positionen, sofern ihnen Taten, die
gegen die Ziele und Grundsätze der UN in schwerwiegender Weise verstossen haben, zuzurechnen sind, sei es, dass sie diese Taten angeordnet,
800 Vgl. dazu die Hinweise bei Kwakwa, IJRL Suppl. Issue 2000, 84 ff.; Hathaway/ Harvey,
CILJ 2001, 271; UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 519.
801 UNHCR, Handbuch, Ziff. 163.
802 So auch der Kanadische Supreme Court, Pushpanathan v. Canada (Minister of
Ci i
i
I
i
i ,[
] S.C.R.
,
.; l. H
/H
, CILJ
2001, 271 f.; van Kessel, Canada, 291 f.; s. auch ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 270
f.; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 189; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 95 f.; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym (eds.), Art. 12,Rz. 62 f.
803 So auch Kwakwa, IJRL Suppl. Issue 2000, 85 f.; ähnlich auch Grahl-Madsen, Vol. I, 286;
Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 96.
804 So im Ergebnis auch Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 189. Zu möglichen
Anwendungsfällen siehe sogleich §13.II.C.4.
200

§) . A

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trotz Kenntnis nicht verhindert, durch ihre Autorität gedeckt oder selbst
ausgeführt haben.
– Personen in ranghohen Positionen in nichtstaatlichen Organisationen
wie z.B. Rebellenführer oder Anführer einer terroristischen Organisation,
sofern ihnen die Verantwortung für Taten, die gegen die Ziele und
Grundsätze der UN in schwerwiegendster Weise verstossen haben,
zugerechnet werden kann.
Individuen, die keine ranghohe Position innehaben, jedoch persönlich Taten
begangen haben, die den Zielen und Grundsätzen der UN zuwiderlaufen oder
sich an solchen Taten beteiligt haben, sind gemäss Art. 12 (2) lit. a) oder b) RL
2011/95 auszuschliessen805 .
. e
, l
ki l
G
ä
fN
i l
Die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen sind offen und allgemein
formuliert und geben keine direkten Anhaltspunkte, welche Taten ihnen in
einer solchen Art und Weise zuwiderlaufen würden, dass ein Ausschluss vom
Flüchtlingsstatus gemäss Art. 12 (2) lit. c) gerechtfertigt wäre806.
Unbestritten scheint zumindest zu sein, dass nicht jede Handlung, welche in irgendeiner Weise Art. 1 und 2 UN-Charta zuwiderläuft (wie z.B. eine
Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Mann und Frau,
wie er in der Präambel festgehalten ist), in einem Ausschluss resultieren
sollte807. Vielmehr muss die Bestimmung eng ausgelegt werden und soll nur
solche Handlungen erfassen, die in grundlegender und extremster Weise die
Grundlage der internationalen Gemeinschaft in Frage stellen. Von Art. 12 (2)
lit. c) RL 2011/95 erfasst werden daher sicherlich schwerwiegende und anhaltende Menschenrechtsverletzungen sowie Handlungen, die den Weltfrieden,
die internationale Sicherheit und die friedlichen Beziehungen zwischen den
Staaten gefährden können808.
Während der Verhandlungen über Art. 1 F lit. c) GFK wurden
als Beispiele für solche Taten schwerwiegende oder systematische

805 Vgl. Gilbert, Current issues, 457; s. dazu auch Grahl-Madsen, Vol. I, 286.
806 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 518.
807 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 286; Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann
(ed.), Commentary, Rz. 92 f.
808 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 518; Zimmermann/
Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 92.
201

§) . A

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Menschenrechtsverletzungen, die jedoch den Tatbestand der Verbrechen
gegen die Menschlichkeit nicht erfüllten, genannt809.
Dabei wurde vor allem an Verbrechen gegen die Menschlichkeit ohne
Verbindung zu einem bewaffneten Konflikt gedacht810. Gemäss geltenG
i
è– i
i é . Rö
S
i
i è– i V
i M
li k i j
i
Friedens- wie in Kriegszeiten strafbar. Diese Fallgruppe wird daher durch die
Weiterentwicklung des internationalen Strafrechtes nun ebenfalls von Art. 12
(2) lit. a) RL 2011/95 erfasst.
Im Weiteren sind die
)
zu Art. 1 F lit. c) GFK nicht sehr
aufschlussreich. Die Staatenvertreter scheinen sich jedoch darüber einig
gewesen zu sein, dass dieser Ausschlussgrund
– gegenüber den übrigen zwei Ausschlussgründen keinen Vorrang geniessen und eng ausgelegt werden sollte;
– nur strafrechtlich relevante Handlungen erfassen sollte;
– Handlungen sowohl im Ausland (und somit vor der Aufnahme als
Flüchtling) als auch im Gaststaat erfassen sollte811.
Auch der Kanadische S
)C
analysierte in seinem wichtigen Urteil
812
P
aus dem Jahre 1998 die
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und kam zum
Schluss, dass diese Bestimmung zur Anwendung kommen soll:
„
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i ll
i l
i
sufficiently serious and sustained violations of fundamental human rights as to
amount to persecution, or are explicitly recognized as contrary to the purposes
i i l
U i N i ,
é . F
ill
li l .“813

809 Vgl. Gilbert, Current issues, 455 m.w.N.; UNHCR, Background note on exclusion clauses,
IJRL 2003, 518.
810 Die Verbindung zu einem bewaffneten Konflikt war gemäss Art. 6 lit. c) Londoner Statut
noch eine Voraussetzung für deren Strafbarkeit, vgl. oben §12.II.A.2.b.
811 Vgl. ausführlich Rikhof, AWR 1999, 186 ff. (189) m.N.
812 Canadian Supreme Court, Veluppillai Pushpanathan v. Canada (Minister of Citizenship
I
i
i ,[
] S.C.R.
, U il
.J i
,
ü
: http://
www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b71ca.html (zuletzt besucht am 16. Dezember
2016); s. dazu Rikhof, Criminal Refugee, 355 ff.
813 Canadian Supreme Court, Pushpanathan, S. 5.
202

§) . A

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Auch die Tatsache, dass gewisse Taten der universellen Jurisdiktion unterstellt sind, spräche für eine Subsumption unter diese Ausschlussbestimmung.
Als mögliche Beispiele werden das Verschwindenlassen von Personen, Folter,
terroristische Taten, Geiselnahmen, das Verbrechen der Apartheid oder
die Piraterie erwähnt. Im konkreten Fall lehnte es der Gerichtshof ab, den
internationalen Drogenhandel als Verstoss gegen die Ziele und Grundsätze
der Vereinten Nationen zu kategorisieren. Lehre und Rechtsprechung ziehen ein Ausschluss gemäss Art 1 F lit. c) GFK namentlich auch aufgrund von
Menschenhandel oder Sklaverei in grossem Ausmass sowie aufgrund von
Geiselnahmen, internationalem Drogenhandel in grossem Ausmass, dem
Verbrechen der Apartheid und der Aufrechterhaltung eines Kolonialregimes
in Erwägung814 .
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l e
i
i B
Von grösster aktueller Relevanz im Rahmen von Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95
ist die Frage, ob diese Bestimmung zwingend den Ausschluss von mutmasslichen internationalen Terroristen gebietet. Erwägungsgrund (31) der Richtlinie
erklärt in diesem Zusammenhang:
„H
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i Wi
Zi l
G
ä
V i
Nationen sind in der Präambel und in den Artikeln 1 und 2 der Charta der
Vereinten Nationen dargelegt; sie sind unter anderem in den Resolutionen der
Vereinten Nationen zu Antiterrormassnahmen verankert, in denen erklärt wird,
„
i H
l
,M
P k ik
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i Wi
Zi l
G
ä
V i
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“
„
i
wissentliche Finanzierung und Planung terroristischer Handlungen sowie die
Anstiftung dazu ebenfalls im Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der
V i
N i
“.“

Wie bereits erwähnt, haben sowohl die Generalversammlung wie auch der
UN-Sicherheitsrat wiederholt erklärt, dass der internationale Terrorismus den
Weltfrieden und die internationale Sicherheit bedrohe und im Widerspruch

814 Vgl. Grahl-Madsen, Vol. I, 286; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 190; Hathaway,
Refugee Status 1st edition, 227 f.; Rikhof, AWR 1999, 193; s. auch UNHCR, Background note
l i
l
, IJRL
, . Ei Ü
li k ü
i R
ä lter Staaten findet sich bei Rikhof, Criminal Refugee, 352 ff.
203

§) . A

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zu den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen stehe815 . Die Staaten
wurden wiederholt aufgefordert, unter Einhaltung der völkerrechtlichen
V
è– i
i
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,
nitären Völkerrechtes und des Flüchtlingsrechts816è – M
Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu ergreifen817.
Als Teil dieser Massnahmen forderten sowohl die Generalversammlung
wie auch der Sicherheitsrat die Staaten wiederholt ausdrücklich auf,
“[ ... ]
k
i
,i
i
i
l
ii
tional and international law, including international human rights standards, before granting refugee status, for the purpose of ensuring that an asylum-seeker
has not planned, facilitated or participated in the commission of terrorist acts, including assassinations, and to ensure, in conformity with international law, that
refugee status is not abused by the perpetrators, organizers or facilitators of terrorist acts and that claims of political motivation are not recognized as grounds
i
ii
ll
i [.]“818

Fraglich scheint in diesem Zusammenhang jedoch, ob die UN-Generalversammlung bzw. der UN-Sicherheitsrat durch diese Resolutionen
die Auslegung von Art. 1 F lit. c) GFK verbindlich geändert haben und
Erwägungsgrund (31) i.V. m. Art. 12 (2) lit. c RL 2011/95 daher nur geltendes
Völkerrecht wiedergibt oder ob die Richtlinie hier den Ausschlussgrund von

815 So etwa in SR-Resolution 1269 (1999), Begründungserwägung 8; SR-Resolution 1368
(2001), Abs. 1.; SR-Resolution 1373 (2001), Begründungserwägung 3 sowie Abs. 5;
SR-Resolution 1377 (2001), Begründungserwägung 2 und 5; SR-Resolution 1624 (2005),
Begründungserwägung 8; GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 2. Siehe dazu auch die
Ausführungen oben §4.VII.
816 So etwa in SR-Resolution 1269 (1999), Begründungserwägung 4; SR-Resolution 1373
(2001), Abs. 3 lit. f) und g); SR-Resolution 1624 (2005), Begründungserwägung 2; von den
Resolutionen der Generalversammlung siehe anstatt vieler nur GA-Resolution 49/60
(1994), Annex, Ziff. 5; GA-Resolution 51/210 (1997), Abs. 3; GA-Resolution 64/168 (2010);
GA-Resolution 63/185 (2009); GA-Resolution 62/159 (2008); GA-Resolution 61/171 (2007).
817 So etwa in SR-Resolution 1269 (1999), Abs. 4.; SR-Resolution 1373 (2001), Abs.
1–3; SR-Resolution 1624 (2005), Abs. 1–5.; GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 4–8;
GA-Resolution 51/210 (1997), Abs. 3–6; GA-Resolution 59/195, Abs. 8–11.
818 GA-Resolution 59/195 (2005), Abs. 10; s. die nahezu identischen Formulierungen in
GA-Resolution 49/60 (1994), Annex, Ziff. 5 lit. f.; GA Res 51/210 (1996), Annex. Ziff. 3;
SR-R .
, é . li . è– .
204

§) . A

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Art. 1 F lit. c) GFK in Abweichung der völkerrechtlichen Vorgaben massgeblich
erweitert hat.
Resolutionen der UN-Generalversammlung haben, wie bereits erwähnt,
grundsätzlich keine rechtliche Bindungswirkung819. Im Rahmen der
Verhandlungen zu Resolution 51/210 (1997) wurde die Frage, ob durch diese
Erklärungen indirekt eine Änderung der Genfer Flüchtlingskonvention beabsichtigt werde, aufgeworfen und ausdrücklich verneint820. Zudem hat die
Generalversammlung jeweils ausdrücklich betont, dass die Staaten die empfohlenen Massnahmen im Einklang mit den völker- und insbesondere den
menschenrechtlichen Vorgaben ergreifen sollen. All diese Gründe sprechen
gegen eine verbindliche Änderung der Auslegung der Ausschlussklausel in
Art. 1 F lit. c) GFK.
Den Resolutionen des UN-Sicherheitsrates kommen im Gegensatz zu den
Resolutionen der Generalversammlung unter bestimmten Voraussetzungen
verbindliche Wirkung zu. Dies gilt insbesondere für Resolutionen, die der
Sicherheitsrat gemäss den Bestimmungen von Kapitel VII der UN-Charta verabschiedet hat, was mit Bezug auf die einschlägigen Resolutionen einzig bei
den Resolutionen 1373 (2001) und 1566 (2004) der Fall war.
Insgesamt sind die wiederholten und konstanten Erklärungen der
Generalversammlung und des Sicherheitsrates, dass Terrorismus gegen die
Ziele und Prinzipien der UN verstosse, zumindest als Ausdruck der in der
internationalen Staatengemeinschaft herrschenden Meinung bezüglich der
Auslegung von Art. 1 und 2 UN-Charta zu werten. Inwiefern dadurch auch
die Auslegung und Anwendung von Art. 1 F lit. c) GFK verbindlich geändert
werden sollte bzw. geändert wurde, ist jedoch durch diese Feststellung noch
nicht abschliessend geklärt.
Es stellt sich nämlich sogleich die Anschlussfrage nach der internatil D i ii
„T
i
“;
i
i i
klare internationale Definition existiert, können aus den Resolutionen der
Generalversammlung und des Sicherheitsrates Schlüsse für die Auslegung
und Anwendung der Ausschlussklausel in Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95 gezogen
werden821.
Wenig problematisch erscheint dabei die Einordnung einzelner terroristischer Taten, zu deren Bekämpfung im Rahmen der Vereinten
819 Vgl. die Ausführungen oben § 4.VII.A.
820 Siehe dazu oben § 4.VII.A; vgl. auch Mathew, Resolution 1373, 23 ff., 26, 30.
821 So auch UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 519 f.; s. auch ECRE,
Position on Exclusion, 272.
205

§) . A

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Nationen spezifische Abkommen verabschiedet wurden, sofern diese
Abkommen von einer Vielzahl von Staaten ratifiziert worden sind822 . Die
Definitionen von spezifischen terroristischen Taten wie terroristischen
Bombenanschlägen823 , die Finanzierung terroristischer Aktivitäten824
oder nuklearterroristischen Handlungen825 sind in diesen Abkommen festgelegt. Die Staaten sind verpflichtet, die erforderlichen innerstaatlichen
M
,
i
T
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ö li
i
geltend gemachter politischer, philosophischer, weltanschaulicher, rassischer, ethnischer, religiöser oder sonstiger Rechtfertigungsgründe ähnlié è–
S
ll 826.
Die in diesen Konventionen genannten Taten verstossen unbestrittenermassen gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen und Personen,
die sich ihrer schuldig gemacht haben, können gemäss Art. 12 (2) lit. c) RL
2011/95 von der Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen werden.
Ob darüber hinausgehend bereits eine gewohnheitsrechtliche Definition
des internationalen Terrorismus im Allgemeinen existiert, ist strittig827.
Während die Resolutionen des Sicherheitsrates allesamt keine Definition enthalten828, i
i
i „D i i i “
T
i
l i R l i
49/60 (1994) der UN-Generalversammlung. Diese Resolution hält fest, dass
“[ ] i i l
i
l l
k
i
l
public, a group of persons or particular persons for political purposes are in any
circumstance unjustifiable, whatever the considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or any other nature that may be invoked
j i
[.]“829

822 So auch Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 272.
823 I
i l Ü
i k
.D
B kä
i ischer Bombenanschläge, SR 0.353.21.
824 I
i l Ü
i k
.D
i Fi
i
ristischer Aktivitäten, SR 0.353.22.
825 I
i l Ü
i k
. é il
B kä
kl
i ischer Handlungen, SR 0.353.23.
826 S. dazu auch Cassese, International Criminal Law, 169 ff.; Rikhof, Criminal Refugee, 299
ff.
827 Cassese befürwortet z.B. die Existenz einer solchen Definition, vgl. Cassese, International
Criminal Law, S. 162 ff.; anderer Meinung sind z.B. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd
ed., 192 ff.; Rikhof, Criminal Refugee, 299.
828 So auch Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd. ed., 194.
829 GA-Resolution 49/60, Annex, Ziff. 3.
206

§) . A

)

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Die Generalversammlung hat seither in zahlreichen Resolutionen zu den
gegen den internationalen Terrorismus zu ergreifenden Massnahmen immer
830
i
i „D i i i “ B
. Obwohl sich daraus keine
generell geltende und international anerkannte Definition des Terrorismus
herleiten lässt831, kann doch festgehalten werden, dass es sich gemäss der
Ansicht der Generalversammlung und wohl auch gemäss der herrschenden
)
) i„
i i
T
“
(i) in jedem Fall um strafrechtlich relevante Taten handeln muss;
(ii) dass mit den Taten die Verursachung eines Zustandes des Schreckens
„
) )
“ i
B ölk
i i
i
i
Staat oder eine internationale Organisation dadurch zu einer bestimmten Handlungsweise gezwungen werden soll und
(iii) dass diese politisch oder ideologisch motiviert sein müssen832.
Es wird deutlich, dass weiterhin viele begriffliche Unschärfen bestehen
und die einschlägigen Passagen der Resolutionen der Generalversammlung
und des Sicherheitsrates, die die Staaten zum Ausschluss von der
Flüchtlingsanerkennung von Personen auffordern, die sich terroristischer
Taten schuldig gemacht haben, nicht zuletzt aus Gründen der Rechtssicherheit
rechtlich problematisch sind833.

830 S. nur die ständigen jährlichen Wiederholungen in den Resolutionen der
UN-G
l
l
„M
li i
i
i l
i “,
z.B. in GA-Resolution 50/53 (1996), Ziff. 2; GA-Resolution 51/210 (1997); GA-Resolution
52/165 (1998), Ziff. 2; GA-Resolution 53/108, Ziff. 2; GA-Resolution 55/158 (2001), Ziff. 2;
GA-Resolution 56/88 (2002), Ziff. 2; GA-Resolution 57/27 (2003), Ziff. 2; GA-Resolution
58/81 (2004), Ziff. 2; GA-Resolution 59/46 (2004), Ziff. 2; GA-Resolution 60/43 (2006), Ziff.
2; GA-Resolution 61/40 (2006), Ziff. 4; GA-Resolution 62/71 (2008), Ziff. 4; GA-Resolution
63/129 (2009), Ziff. 4; GA-Resolution 64/118 (2010), Ziff. 4. Eine vollständige Liste der
Resolutionen der Generalversammlung zur Terrorismusbekämpfung findet sich unter
http://www.un.org/en/terrorism/resolutions.shtml (zuletzt besucht am 16. Dezember
2015).
831 So auch Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 192.
832 So auch der Ansatz einer Definition, allerdings unter Verweis auf die Terrorismusabkommen, in UN SC-Resolution 1566(2004), Ziff. 2, s. dazu Kiessling, 113 f.; weiter auch Cassese, International Criminal Law, 165; Kraft, Directive 2011/95/EU, in:
Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 64.
833 So auch Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd ed., 195; Nyinah, IJRL Suppl. Issue 2000,
312 f.; s. dazu auch Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection
207

§) . A

)

)P

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ä

Die Europäische Union einigte sich erstmals im EU-Rahmenbeschluss
2002/475 zur Terrorismusbekämpfung834 auf eine gemeinsame Definition
terroristischer Straftaten. Ziel des Rahmenbeschlusses war dabei, die strafrechtlichen Regeln der Mitgliedstaaten bezüglich terroristischer Taten zu
harmonisieren835 .
Art. 1 Abs. 3 Rahmenbeschluss 2002/475 enthält eine Definition terroristischer Straftaten, die aus drei Elementen besteht. Die Taten müssen
(i) durch ihre Art oder durch ihren Kontext ein Land oder eine internationale Organisation ernsthaft schädigen können;
(ii) mit dem Ziel begangen werden, die Bevölkerung auf schwerwiegende
Weise einzuschüchtern oder eine Regierung oder eine internationale
Organisation unberechtigterweise zu einem Tun oder Unterlassen zu
zwingen oder die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen
oder sozialen Grundstrukturen eines Landes oder einer internationalen
Organisation ernsthaft zu destabilisieren oder zu zerstören; und
(iii) eine der aufgeführten Straftaten darstellen wie z.B. schwere
Körperverletzung, Entführung oder Geiselnahme, Verwendung etc.
von Schusswaffen, biologischen oder chemischen Waffen, Störung der
Wasser- oder Stromversorgung oder auch bereits die Drohung mit einer
der genannten Straftaten. Ebenfalls als Straftaten aufgeführt sind das
Anführen einer terroristischen Vereinigung sowie die Beteiligung an
den Aktivitäten einer solchen Vereinigung836.
é . R
l
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i i
B i
“
ii
V i i
“ l i
lä
D
l
ii
Zusammenschluss von mehr als zwei Personen, die zusammenwirken, um
terroristische Straftaten gemäss Art. 1 zu begehen. Erforderlich ist, dass dieser
Zusammenschluss für eine gewisse Dauer angelegt ist, bestimmte Rollen für

of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, 28. Dezember
2005, UN Doc. E/CN.4/2006/98, Ziff. 27.
834 Rahmenbeschluss 2002/475/JI, ABl. L 164 (2002), 3; siehe auch bereits den Gemeinsamen
Standpunkt des Rates vom 27. Dezebmer 2001 über die Anwendung besonderer
Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (2001/931/GASP), ABl. L 344/2001, 93.
835 Vgl. Murphy, 55 ff.; Voigt, 201; Kiessling, 119.
836 Vgl. ausführlich Murphy, 55 ff.; Voigt, 216 f.; Kiessling, 119 f.; s. auch Rikhof, Criminal
Refugee, 302 f.
208

§) . A

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ä

seine Mitglieder vorsieht sowie eine Struktur vorweist. Art. 2 Abs. 2 fordert
die Mitgliedstaaten auf, nicht nur das Anführen einer solchen Vereinigung
i B ili
H
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li li „j lié
Fi
i
“
S
ll 837.
Lässt sich somit vor dem Hintergrund des Erwägungsgrundes (31) der RL
2011/95 aus dieser gemeinsamen Definition der EU-Mitgliedstaaten folgern,
dass eine Person, in Bezug auf welche schwerwiegende Gründe die Annahme
rechtfertigen, dass sie sich solcher Straftaten schuldig gemacht oder einer
terroristischen Vereinigung angehört oder diese unterstützt hat, zwingend
gemäss Art. 12 Abs. 2 lit. c RL 2011/95 auszuschliessen ist?
Der EuGH hat sich in D
) .) B.)
) D. ausdrücklich gegen eine
solch automatische Schlussfolgerung ausgesprochen838. Zwar können terroristische Taten grundsätzlich von den Ausschlussbestimmungen gemäss
Art. 12 Abs. 2 lit. b und c RL 2011/95 erfasst werden. Der Gerichtshof wies
aber darauf hin, dass der Rahmenbeschluss (wie auch weitere gemeinsame
EU-Instrumente im Kampf gegen den Terrorismus) in einem anderen Kontext
erlassen wurde als die Qualifikationsrichtlinie, welche im Wesentlichen
vor einem humanitären Hintergrund verabschiedet wurde. Im Rahmen der
Ausschlussgründe werde stets eine vollständige Prüfung sämtlicher besonderer Umstände jedes Einzelfalles vorausgesetzt. Zudem müsse eine persönliche Verantwortung der Person dargelegt werden, die Mitgliedschaft in einer
solchen Organisation allein rechtfertige keinen automatischen Ausschluss
von der Flüchtlingsanerkennung839.
Interessanterweise nannte der EuGH im Zusammenhang mit dem Vorwurf
von terroristischen Aktivitäten oder der Beteiligung an solchen auch nicht
nur Art. 12 Abs. 2 lit. c) als zu prüfenden Ausschlussgrund, sondern erwähnte
stets Art. 12 Abs. 2 lit. b) und c) RL 2011/95.
Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass grundsätzilch unbestritten ist, dass grausame Taten des internationalen Terrorismus, welche Auswirkungen auf die internationale Sicherheit haben, von der
Ausschlussklausel in Art. 12 (2) lit. c) GFK erfasst werden können840. Im
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837 S. dazu Murphy, 62 ff.; Voigt, 217 f.; Kiessling, 120.
838 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, ECLI:EU:C:2010:661,
Rz. 91–99.
839 Vgl. Rikhof, Criminal Refugee, 306 f.
840 So auch UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 520; Kraft, Directive
2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 64.
209

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dächtigt werden gemäss dieser Bestimmung nur unter eng auszulegenden
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lit. a) und b) RL 2011/95 erfasst werden. Art. 12 (2) lit. c) sollte daher unter keiU ä
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841
flächig zur Anwendung kommt .
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Bei der Ausarbeitung der Genfer Flüchtlingskonvention scheinen sich die
Staatenvertreter darüber einig gewesen zu sein, dass dieser Ausschlussgrund
– gegenüber den übrigen zwei Ausschlussgründen (Art. 12 lit. a) und b) RL
2011/95 bzw. Art. 1 F lit. a) und b) GFK) nur subsidiär zur Anwendung kommen und eng ausgelegt werden soll;
– nur strafrechtlich relevante Handlungen erfassen soll;
– Handlungen sowohl im Ausland (und somit vor der Aufnahme als
Flüchtling) als auch im Gaststaat erfassen soll842.
Als Normadressaten kommen primär Personen in ranghohen staatlichen
Positionen in Betracht. Jedoch sprechen gute Gründe dafür, dass unter gewissen Voraussetzungen auch nichtstaatliche Akteure, welche Verursacher der
begründeten Furcht vor Verfolgung im Sinne von Art. 6 lit. c) RL 2011/95 sein
können, gemäss Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95 vom Flüchtlingsstatus ausgeschlossen werden können.
Personen, die keine ranghohe Position im Staat oder einer nichtstaatlichen
Organisation innehaben, jedoch persönlich Taten begangen haben, die den
Zielen und Grundsätzen der UN zuwiderlaufen, sind gemäss Art. 12 (2) lit. a)
oder b) RL 2004/83 auszuschliessen843.
Art. 12 lit. c) RL 2011/95 bzw. Art. 1 F lit. c) GFK ist von vielen begrifflichen Unsicherheiten geprägt, welche angesichts der schwerwiegenden Konsequenzen eines Ausschlusses zu einer verhältnismässig grossen
Zurückhaltung in der Rechtsanwendung führen sollte844 .
841 So auch ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2003, 272; UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 532 f.; s. im Weiteren auch Goodwin-Gill/McAdam, Refugee 3rd
ed., 197.
842 Vgl. ausführlich Rikhof, AWR 1999, 186 ff. (189) m.N.
843 Vgl. Gilbert, Current issues, 457; s. dazu auch Grahl-Madsen, Vol. I, 286.
844 So auch Nyinah, IJRL Suppl. Issue 2000, 310.
210

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Die begrifflichen Unsicherheiten werden auch durch die gemeinsame
Definition terroristischer Straftaten im Rahmenbeschluss 2002/475 nur
bedingt behoben. Der Rahmenbeschluss räumt den Mitgliedstaaten bei dessen Umsetzung ins nationale Recht ein erhebliches Ermessen ein. Zudem
dürfte sich der Nachweis der subjektiven Elemente der Definition in der
Praxis als schwierig erweisen845 .
Nichtsdestotrotz schein Art. 1 F lit. c GFK und folglich auch Art. 12 Abs. 2
lit. c) RL 2011/95 in den letzten Jahren an Attraktivität gewonnen zu haben,
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gefährliche Personen von der Asylgewährung auszuschliessen, ohne ihren
Asylantrag genauer untersuchen zu müssen846. Das Gefährliche an dieser
Auffassung ist, dass Asylsuchende einem Generalverdacht unterstellt werden,
potentiell gefährlich zu sein, obwohl bislang keine Beweise dafür gefunden
werden konnten, dass mutmassliche Terroristen überhaupt, geschweige denn
vermehrt den Asylweg nutzen bzw. genutzt haben, um einer Strafverfolgung
zu entgehen847.
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Art. 12 Abs. 3 RL 2011/95 erklärt, dass die Ausschlussbestimmungen in
Art. 12 Abs. 2 auch auf Personen Anwendung finden, die andere zu den
darin genannten Straftaten oder Handlungen anstiften oder sich in sonstiger Weise daran beteiligen. Ein Ausschluss von der Zuerkennung der
Flüchtlingseigenschaft aufgrund der persönlichen Beteiligung scheint insbesondere bei den schwersten internationalen Verbrechen und weiteren
ähnlich schwerwiegenden Handlungen gerechtfertigt. Das internationale
Strafrecht kennt denn auch detaillierte Regelungen zur Strafbarkeit von
Beteiligungshandlungen. Erfasst werden namentlich die Mittäterschaft, die
Anordnung, Aufforderung und Anstiftung, die Aufstachelung, die Planung
sowie die Gehilfenschaft848.
Während der Antragsteller also nicht der alleinige Täter oder Haupttäter
gewesen sein muss, ist auch in solchen Konstellationen stets erforderlich,
845
846
847
848

So auch Murphy, 66.
Vgl. Matthew, Resolution 1373, 32 f.
Vgl. Mathew, Resolution 1373, 24 f., 33.
S. zu den einzelnen Beteilungsformen umfassend und mit weiteren Hinweisen sowie
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dass ihm für ein Verbrechen gemäss Art. 12 Abs. 2 lit. a) und b) oder für eine
Handlung, die von Art. 12 Abs. 2 lit. c RL 2011/95 erfasst wird, eine persönliche Verantwortung zukommt. Letztere liegt vor, wenn der Antragsteller die
Tat entweder selber begangen hat, oder im Bewusstsein, dass sein Handeln
oder Unterlassen die Ausübung der Tat erleichtern würde, wesentlich zu ihrer
Durchführung beigetragen hat849.
Auch im Rahmen der Terrorismusbekämpfung wurden die Staaten in
Resolution 1373 (2001) des UNO-Sicherheitsrates ausdrücklich aufgefordert,
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Doch reicht bereits die Zugehörigkeit einer Person zu einer terroristischen
Organisation oder die aktive Unterstützung einer solchen Organisation, um
einen Ausschluss von der Flüchtlingsanerkennung zu rechtfertigen?
Der EuGH hat sich in einem Vorabentscheidungsverfahren in der
Rechtssache D
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) D. zu diesen Fragen geäussert
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. Auf Ersuchen des deutschen
Bundesverwaltungsgerichtes wurde dem Gerichtshof unter anderem die
Frage vorgelegt, ob die Anforderungen von Art. 12 (2) lit. b und c RL 2004/83
bzw. RL 2011/95 bereits erfüllt sind, wenn der Antragsteller einer Organisation
angehört hat, die im Anhang des Gemeinsamen Standpunktes 2001/931/GASP
zu Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung851 aufgeführt ist, und er den
Kampf dieser Organisation aktiv unterstützt hat852. Der Gerichtshof hielt ausdrücklich fest, dass
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849 Vgl. UNHCR, Richtlinien Art. 1 F GFK, Ziff. 18; UNHCR, Background note on exclusion
clauses, IJRL 2003, 520 f.; Marx, ZAR 10/2008, 348; Kraft, Directive 2011/95/EU, in:
Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 65 f.
850 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, ECLI:EU:C:2010:661,
Rz. 79 ff., Rz. Ziff. 99.
851 Gemeinsamer Standpunkt des Rates vom 27. Dezember 2001 über die Anwendung
besonderer Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (2001/931/GASP), ABl. L 344
(2001), 93–96.
852 EuGH, B. und D., loc. cit., Rz. 67 (1. Vorlagefrage).
853 EuGH, B. und D., loc. cit., Rz. 88, Rz. 99 erster Spiegelstrich; s. hierzu auch Kraft, Directive
2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz. 70.
212

§) . A

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In seiner Begründung folgte der Gerichtshof Generalanwalt Mengozzi, der in
seinen Schlussanträgen bereits darauf hinwiesen hatte, dass
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stünde im Widerspruch zu den Grundsätzen des Abkommens von 1951, nach
denen Sachverhalte, die zur Verneinung der Flüchtlingseigenschaft führen können, einer sorgfältigen Würdigung im Licht der Umstände des Einzelfalles unterü
.“854

Bei den Anti-Terrorismus-Verzeichnissen855 handelt es sich in erster Linie um
politische und um nicht rechtliche Instrumente. Die Beweisanforderungen
für die Aufnahme einer Organisation oder einer Einzelperson auf eine solche Liste sind meist gering, und die Rechtsschutzmöglichkeiten für einmal aufgeführte Organisationen und Einzelpersonen oft mangelhaft 856.
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ist daher eindeutig abzulehnen. Die Aufführung auf einer Liste kann zwar
Anlass zur Prüfung eines Ausschlussgrundes geben, ist für sich alleine
genommen jedoch nie ausreichend, um einen Ausschluss zu rechtfertigen
oder auch nur zu einer Beweislastumkehr zu führen. Vielmehr muss stets
eine individuelle Prüfung aller Umstände des Einzelfalles vorgenommen
werden857.
Aus den gleichen Gründen äusserte sich der Gerichtshof auch unmissä li
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Abs. 2 lit. b des Rahmenbeschlusses 2002/475 . Der Rahmenbeschluss
erwähnt ausdrücklich die Bereitstellung von Informationen oder materiellen Mitteln sowie jegliche Art der Finanzierung der Tätigkeit einer terroristischen Organisation, sofern diese Handlungen mit dem Wissen erfolgen,
854 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, Schlussanträge
Generalanwalt Mengozzi, ECLI:EU:C:2010:302, Rz. 72.
855 S. dazu ausführlich Kiessling, 141–147 m.w.H.
856 Zu dieser Thematik s. auch die Ausführungen des EGMR im Fall Nada, EGMR, Nada v.
Switzerland, Appl.No. 10593/08, Urteil vom 12. Sept. 2012, insb. Ziff. 209 ff.
857 Vgl. EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, ECLI:EU:C:2010:661,
Rz. 99 zweiter Spiegelstrich; so auch UNHCR, Background note on exclusion clauses,
IJRL 2003, 541 f.; Gilbert, Current issues, 470 f.
858 Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung (2002/475/
JI), ABl. L 164 (2002), S. 3 ff.
213

§) . A

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dass diese Beteiligung zu den strafbaren Handlungen der terroristischen
Vereinigung beiträgt. Strafbare Handlungen, die von dieser Definition
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die Ausschlussgründe der Richtlinie fallen. Auch der Rahmenbeschluss sei
in einem anderen Kontext erlassen worden als in dem der Richtlinie, der
im Wesentlichen humanitärer Art sei. Die Ausschlussgründe der Richtlinie
würden stets eine vollständige Prüfung sämtlicher besonderer Umstände
jedes Einzelfalles voraussetzen859 .
Bei dieser Prüfung ist zu untersuchen, inwieweit der betreffenden Person
ein Teil der Verantwortung für diejenigen Handlungen zugerechnet werden kann, welche von der fraglichen terroristischen Organisation während
der Mitgliedschaft der Person begangen wurden. Zu berücksichtigen sind
dabei insbesondere die Rolle, welche die Person in Bezug auf die fraglichen
Handlungen gespielt hat, die Position innerhalb der Organisation, den Grad
der Kenntnis, welche die Person von den Handlungen hatte oder hätte haben
müssen, ob die Person äusserem Druck ausgesetzt war, sowie andere Faktoren,
die ihr Verhalten hätten beeinflussen können860.
In allgemeiner Weise kann festgehalten werden, dass einerseits bloss unerli
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nicht von den Ausschlussklauseln erfasst werden sollen861. Andererseits ist
aber auch nicht erforderlich, dass der Antragsteller persönlich und durch
eigene Gewaltbeiträge terroristische Verbrechen begangen haben muss862.
Dieser Massstab sollte nur gelockert werden, wenn ein Antragsteller freiwillig einer besonders gewalttätigen terroristischen Organisation angehört. Hier
wird generell vermutet, dass die Person in irgendeiner Weise einen entscheidenden Beitrag zur Ausführung gewalttätiger Handlungen geleistet hat, und
es liegt in derartigen Fällen beim Antragsteller zu beweisen, dass er weder
Kenntnis von den strafbaren Handlungen hatte, noch einen wesentlichen
Beitrag zu diesen geleistet hat863.

859 EuGH, B. und D., loc. cit., Rz. 92 f.
860 Vgl. EuGH, Rs. C-57/09 und C-101/09, Rz. 95–97; siehe dazu auch UNHCR, Richtlinien
Art. 1 GFK, Ziff. 19; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 12, Rz.
71..
861 Vgl. Marx, ZAR 10/2008, 344 m.w.N.
862 Vgl. Marx, ZAR 10/2008, 344, 348 f.
863 Marx, ZAR 10/2008, 349 unter Verweis auf UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 524 f.
214

§) . A

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Ein formeller Beweis der persönlichen Beteiligung ist nicht erforderlich,
wiederum reichen schwerwiegende Gründe, die zur Annahme berechtigen,
dass der Antragsteller für die fraglichen Handlungen mitverantwortlich
war864 .

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Qualifikationsrichtlinie 2011/95

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Neben der Schutzgewährung für Flüchtlinge gemäss der Genfer
Flüchtlingskonvention sieht die Qualifikationsrichtlinie eine weitere Form des
internationalen Schutzes vor: die Zuerkennung des sogenannten subsidiären
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(Erwägungsgrund Nr. 33 RL 2011/95). Die Anspruchsvoraussetzungen sollen
sich dabei nach den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten
im Bereich der Menschenrechte sowie der nationalen Praktiken der
Mitgliedstaaten richten (Erwägungsgrund Nr. 34 RL 2011/95)865 .
Während die EG in der ersten Phase der europäischen Asylrechtsharmonisierung auf Grundlage von Art. 63 EGV lediglich ermächtigt war,
Sekundärrecht für Flüchtlinge und vertriebene Personen zu verabschieden,
wurde mit Art. 78 AEUV nun auch eine ausdrückliche Basis für die unionsrechtliche Vereinheitlichung der subsidiären Schutzgewährung durch die EU
geschaffen.
Eine Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz ist gemäss Art. 2 lit. f)
RL 2011/95 ein Nicht-EU-Staatsangehöriger, dem in seinem Heimat- oder
Herkunftsstaat ein ernsthafter Schaden im Sinne von Art. 15 RL 2011/95
droht866. Als ernsthafter Schaden gilt die Verhängung oder Vollstreckung
der Todesstrafe (Art. 15 lit. a), Folter oder unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung (Art. 15 lit. b) sowie eine ernsthafte individuelle Bedrohung
des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson (Art. 15 lit. c)867. In
864 Zu den Beweisanforderungen siehe ausführlich unten §12.IV.
865 Zum Begriff des subsidiären Schutzes s. anstatt vieler Marx, Handbuch 2012, 494 ff.;
Boeles/ den Heijer/ Lodder/ Wouters, European Migration Law, 341 ff.
866 S. dazu bereits oben §5.IV.A.
867 Siehe zu den Voraussetzungen für den Anspruch auf subsidiären Schutz ausführlich
Marx, Handbuch 2012, 500 ff.; Petermann/Kaufmann, Subsidiäre Schutzform, 95 ff.
215

§) . A

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Abgrenzung von der Anerkennung als Flüchtling droht dabei der ernsthafte
Schaden losgelöst von einem bestimmten Verfolgungsgrund.
Wird eine Person von dieser Definition erfasst und bestehen weder
Erlöschensgründe gemäss Art. 16 noch Ausschlussgründe gemäss Art. 17
RL 2011/95868, hat die Person Anspruch auf Zuerkennung des subsidiären
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(Art. 24 Abs. 2 RL 2011/95). Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz
kommen im Weiteren auch in den Genuss einer Reihe von Statusrechten im
Aufnahmestaat (Kapitel VII RL 2011/95).
Obwohl in der Neufassung der Qualifikationsrichtlinie (RL 2011/95) die
Statusrechte für Flüchtlinge und Personen mit Anspruch auf subsidiären
Schutz einander weitgehend angeglichen wurden869, ist es unzulässig, subsidiären Schutz zu gewähren, nur weil die Prüfung der Flüchtlingseigenschaft
möglicherweise schwierig oder zeitaufwändig ist. Dies würde eine Verletzung
der Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention darstellen870.

(100 ff.); McAdam, IJRL 2005, 474 ff.; Boeles/ den Heijer/ Lodder/ Wouters, European
Migration Law, 347 ff.; Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 325 ff.; Storey, Directive
2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 15.
Aus der Rechtsprechung des EuGH zur Abgrenzung zwischen Art. 15 lit. b und c siehe Rs.
C-467/07, Elgafaji, Urteil vom 17. Februar 2009, Ziff. 28; zur Auslegung von Art. 15 lit. c)
s. EuGH, Rs. C-467/07, Elgafaji, Tenor sowie Rs. C-285/12, Diakite, Urteil vom 30. Januar
2014, Tenor.
868 Dazu sogleich ausführlich §12.III.C.
869 Zu der unterschiedlichen Ausgestaltung der Statusrechte für Flüchtlinge und Personen
mit subsidiärem Schutzstatus gemäss RL 2004/83 und der entsprechenden Kritik s.
anstatt vieler McAdam, IJRL 2005, 497 ff.; Battjes, European Asylum Law, 490 ff.; Peers/
Rogers, 339 f.
Gewisse Unterschiede bleiben auch in RL 2011/95 bestehen, so kann z.B. der Zugang zu
Sozialhilfeleistungen für Personen mit subsidärem Schutzstatus auf Kernleistungen
beschränkt werden (Art. 29 Abs. 2 RL 2011/95).
870 Ausdrücklich festgehalten in Art. 10 Abs. 2 Asylverfahrensrichtlinie 2013/32; die
Mitgliedstaaten sind zudem verpflichtet, Personen, welchen zu Unrecht der (auch im
nationalen Recht grosszügiger ausgestaltete) Status als Flüchtling verwehrt wurde
und nur der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt wurde, einen wirksamen Rechtsbehelf
zur Verfügung zu stellen, Art. 46 Abs. 2 RL 2013/32. Siehe dazu auch Marx, Handbuch
2009, 653; Peers/ Rogers, 338; McAdam, IJRL 2005, 470; s. zum Verhältnis der beiden
Schutzformen zueinander auch EuGH, Rs. C-604/12, H.N., Urteil vom 8. Mai 2014, Tenor.
216

§) . A

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subsidiären Schutzgewährung

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Auch im Rahmen der susbsidiären Schutzgewährung sind gewisse Personen
von der Schutzgewährung ausgeschlossen. Inhaltlich übernimmt RL 2011/95
zunächst die Ausschlussgründe gemäss Art. 1 F GFK, erweitert sie teilweise
massgeblich und erklärt zudem die Ausnahme vom flüchtlingsrechtlichen Refoulement-Verbot in Art. 33 Abs. 2 GFK im Rahmen der subsidiären
Schutzgewährung zu einem zwingenden Ausschlussgrund (Art. 17 Abs. 1
lit. d). Schliesslich wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, diese
Ausschlussgründe noch zusätzlich zu erweitern871.
Da die Ausschlussklauseln des Art. 17 RL 2011/95 wesentlich weiter gefasst
sind als diejenigen des Art. 12, wird eine Person, die von der Anerkennung
als Flüchtling ausgeschlossen ist, automatisch auch von der subsidiären
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der subsidiäre Schutz ursprünglich konzipiert war .
Die Refoulement-Verbote in Art. 19 Abs. 2 Grundrechtscharta sowie gemäss
der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 3 EMRK haben absoluten Charakter. Die
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Rolle wie allfällige Sicherheitsbedenken der Staaten. Dass die RL 2011/95 auch bei
der susbsidiären Schutzgewährung, welche ja die ergänzenden Schutzformen der
Mitgliedstaaten, welche sich aus deren völkerrechtlichen Verpflichtungen ergaben, vereinheitlichen sollte, erstaunt daher auf den ersten Blick873. Im Folgenden
soll genauer untersucht werden, ob diese Ausschlussgründe grundsätzlich den
grund- und völkerrechtlichen Vorgaben genügen874.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass die unionsrechtliche subsidiäre Schutzgewährung aus völkerrechtlicher Sicht eine Mischform darstellt. Die Anspruchi
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871 Siehe zu den einzelnen Gründen unten §12.III.C.
872 Vgl. McAdam, IJRL 2005, 496.
873 Zum absoluten Charakter des menschenrechtlichen Refoulementverbot siehe aus der
Rechtsprechung des EGMR namentlich EGMR, Chahal v. United Kingdom, Reports 1996V; Ahmed v Austria, Reports 1996-VI; Saadi v Italy, Reports 2008; s. anstatt vieler auch
Boeles/ den Heijer/ Lodders/ Wouters, European Migration Law, 366 ff.
874 Wie bereits ausführlich dargelegt, sind die Europäische Union und die EU-Mitgliedstaaten
im Rahmen der Asylrechtsharmonisierung an die einschlägigen grund- und völkerrechtliche Vorgaben gebunden, s. oben §10.
217

§) . A

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Refoulement-Verbot, welches der EGMR in seiner ständigen Rechtsprechung zu
Art. 2 und 3 EMRK entwickelt hat875. So gibt Art 2 lit. f) RL 2011/95 auch die Standardformulierung des EGMR zur Risikobeurteilung in Refoulement-Fällen wieder876.
Während sich der menschenrechtliche Ausweisungsschutz jedoch meist
in einem blossen Bleiberecht im jeweiligen Staat erschöpft, umfasst der
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Rahmen dieser Schutzform auch gewisse Ausschlussgründe anwendbar sind.
Im Ergebnis kann die Funktion dieser Ausschlussgründe somit darin gesehen werden, dass der Unionsgesetzgeber den davon erfassten Personen die
Statusrechte gemäss Kapitel VII RL 2011/95 verweigern wollte877.
Ist dieses Vorgehen völkerrechtskonform? Obwohl sich die Richtlinie
2011/95 bei den Anspruchsvoraussetzungen der subsidiären Schutzgewährung
nach der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 2 und 3 EMRK richtet, ist
die Rechtsprechung des EGMR für die Auslegung und Anwendung der
Qualifikationsrichtlinie nicht verbindlich878. Es ist denkbar und aus völkerrechtlicher Sicht auch zulässig, dass der EuGH bei der Interpretation von RL
2011/95 inhaltlich von der Rechtsprechung des EGMR abweicht.
Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass der subsidiäre Schutz der EU
über den menschenrechtlichen Schutz gemäss der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte hinausgeht. So haben
Personen mit subsidiärem Schutzstatus in der EU beispielsweise einen
Anspruch auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels (Art. 24 Abs. 2 RL 2011/95),
während der EGMR ausdrücklich festgehalten hat, dass sich weder aus Artikel
3 noch einer anderen Konventionsbestimmung als solche ein Recht auf
einen Aufenthaltstitel ableiten lasse879. Weder aus der EMRK noch anderen
Menschenrechtsverträgen lassen sich Vorgaben zum Inhalt des völkerrechtlichen subsidiären Schutzes entnehmen. Klar ist einzig, dass eine Person nicht
in ein Land ausgewiesen werden darf, wo ihr eine Art.3-widrige Behandlung
875 Fü i
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i ler Boeles/ den Heijer/ Lodder/ Wouters, European Migration Law, 343 ff.
876 Boeles/ den Heijer/ Lodder/ Wouters, European Migration Law, 347.
877 Vgl. McAdam, IJRL 2005, 494.
878 Zur Bindung der EU an die EMRK siehe oben §9.II.
879 EGMR, Bonger v. Netherlands, Appl.No. 10154/04, Unzulässigkeitsentscheid vom
15.9.2005; vgl. dazu Boeles/ den Heijer/ Lodders/ Wouters, European Migration Law, 363.
218

§) . A

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droht. Als Person, die sich in der Hoheitsgewalt einer Vertragspartei befindet, hat sie selbstverständlich Anspruch auf die in der EMRK und den übrigen
Menschenrechtsabkommen garantierten Rechte.
Der grosszügigere unionsrechtliche Schutz darf daher aus völkerrechtlicher
Sicht eingeschränkt werden (z.B. in Form von Ausschlussklauseln), solange
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Abschiebung oder Auslieferung in einen Staat, in dem Folter oder andere
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berührt wird. Art. 21 Abs. 1 RL 2011/95 erinnert die Mitgliedstaaten nochmals
ausdrücklich an die Achtung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung in
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verletzen die Ausschlussgründe im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung
daher die grund- und völkerrechtlichen Vorgaben nicht und sind zulässig,
solange der menschenrechtliche Minimalstandard gewahrt wird880.
Nichtsdestotrotz stellt die Systematik der Qualifikationsrichtlinie eine
Vermischung zweier bis anhin strikt voneinander getrennten völkerrechtliS
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i besondere aus folgenden Gründen problematisch:
– Jegliche Versuche, den menschenrechtlichen Rückweisungsschutz
aus Sicherheitsüberlegungen oder aus Gründen einer möglichen
Schutzunwürdigkeit einer Personen einzuschränken, wurden vom EGMR
in ständiger Rechtsprechung wiederholt und deutlich abgelehnt881. Obwohl
diese Rechtsprechung von einer EU-rechtlichen Regelung in keiner Weise
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Systematik der Richtlinie eine ernstzunehmende Gefahr der konzeptionellen Vermischung: Die Anspruchsvoraussetzungen für die subsidiäre
Schutzgewährung orientieren sich weiterhin an der Rechtsprechung des
EGMR, die gleichzeitige Anwendung von Ausschlussgründen steht jedoch
im direkten Widerspruch zu eben dieser Rechtsprechung.
– Immer wieder haben sich mehrere EU-Mitgliedstaaten vor dem EGMR für
eine Lockerung des absoluten menschenrechtlichen Refoulement-Verbotes

880 So auch Boeles/ den Heijer/ Lodders/ Wouters, European Migration Law, 342.
881 Siehe namentlich EGMR, Chahal v. United Kingdom, Reports 1996-V; Ahmed v Austria,
Reports 1996-VI; Saadi v Italy, Reports 2008.
219

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eingesetzt882. Die Forderungen wurden vom Gerichtshof stets zurückgewiesen. Die Vermutung liegt daher nahe, dass sich jene Mitgliedstaaten nun
zumindest im Rahmen der Verhandlungen über die Qualifikationsrichtlinie
durchgesetzt haben. Es besteht das Risiko, dass so eine neue Staatenpraxis
geschaffen und anschliessend der EGMR zusätzlich unter Druck gesetzt
wird, seine Rechtsprechung entsprechend anzupassen.
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über Europa hinaus883. Während in Europa den Individuen stets noch
der Rechtsweg an den EGMR offen steht, ist dies in anderen Regionen
ohne ähnlich starke Menschenrechtsschutzsysteme nicht der Fall. Die
Gefahr besteht, dass dieser einschränkbare subsidiäre Schutz gemäss
Unionsrecht von anderen Regionen anstelle des absoluten menschenli
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Konsequenzen für schutzbedürftige Menschen.
– Aus europarechtlicher Sicht widerspricht die Vermischung schliesslich auch
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Rückweisungsverbote bezeichnet. Mit der Qualifikationsrichtlinie sollten
auch diese zusätzlichen Schutzformen in der EU harmonisiert werden884.
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mindestens drei Schutzformen: Die Anerkennung als Flüchtling (gemäss GFK
bzw. Art. 2 lit. d) RL 2011/95), die Anerkennung als Person mit Anspruch auf
subsidiären Schutz (Art. 2 lit. f RL 2011/95) sowie die Anerkennung gemäss
nationalem Recht als Person mit Anspruch auf den minimalen menschenrechtlichen Schutz vor Zurückweisung in den Herkunfts- oder einen Drittstaat885.

882 Vgl. dazu stellvertretend für viele weitere Fälle z.B. die Argumentation der Regierungen
Litauens, Portugals, der Slovakei und von Grossbritannien in Verfahren Ramzy
gg. Niederlande vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte über die
Ausweisung eines mutmasslichen Terroristen nach Algerien, wo ihm möglicherweise
Folter droht; Beschwerdenr. 25424; Zulässigkeitsentscheid vom 27.5.2008, Ziff. 104, Ziff.
127 ff.; s. ausführlich Observations of the Governments of Lithuania, Portugal, Slovakia
and the United Kingdom, 21.11.2005, Ziff. 4 ff., Ziff. 11 ff.
883 So auch Peers/ Rogers, 335.
884 Vgl. Peers/ Rogers, 338; McAdam, IJRL (2005), 463 ff.
885 Peers/ Rogers weisen darauf hin, dass der Umstand, dass einer Person, die sowohl von
der Anerkennung als Flüchtling als auch von der Gewährung subsidiären Schutz ausgeschlossen wurde, gar keine Statusrechte gewährt werden, möglicherweise an sich eine
unmenschliche und erniedrigende Behandlung darstellen könnte; Peers/ Rogers, 339.
Diese Frage liegt schlussendlich im nationalen Regelungsbereich und kann hier nicht
vertieft untersucht werden. Die Mitgliedstaaten bleiben aber selbstverständlich auch
220

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Die Qualifikationsrichtlinie bestimmt in Art. 17, dass die Ausschlussgründe
aus Art. 1 F lit. a) und c) GFK bzw. Art. 12 (2) lit. a) und c) RL 2011/95 auch im
Rahmen der subsidären Schutzgewährung anzuwenden sind.
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(1) Ein Drittstaatsangehöriger oder ein Staatenloser ist von der Gewährung subsidiären Schutzes ausgeschlossen, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme
rechtfertigen, dass er
a) ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen
gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen hat, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser
Verbrechen festzulegen;
[...]
d) sich Handlungen zuschulden kommen liess, die den Zielen und Grundsätzen
der Vereinten Nationen, wie sie in der Präambel und den Artikeln 1 und 2 der
Charta der Vereinten Nationen verankert sind, zuwiderlaufen.

Die Richtlinie übernimmt dabei den exakten Wortlaut der flüchtlingsrechtlichen Ausschlussgründe, so dass für die Erörterung über den genauen Inhalt
dieser Bestimmungen auf die bereits gemachten Ausführungen verwiesen
werden kann886.
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Art. 17 Abs. 1 lit. b orientiert sich am Wortlaut von Art. 1 F lit. b) GFK bzw.
Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95, erweitert diesen Ausschlussgrund jedoch
massgeblich.

ohne ausdrückliche unionsrechtliche Vorschriften an ihre völker- und insbesondere
menschenrechtlichen Verpflichtungen gebunden.
886 Oben §12.II.A und §12.II.C; s. auch Marx, Handbuch 2012, 606 f.; Storey, Directive 2011/95/
EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 17, Rz. 3.

221

§) . A

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(1) Ein Drittstaatsangehöriger oder ein Staatenloser ist von der Gewährung subsidiären Schutzes ausgeschlossen, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme
rechtfertigen, dass er
[...]
b) eine schwere Straftat begangen hat;

Während Art. 12 Abs. 2 lit. b) nur schwere Straftaten, die ausserhalb des
Aufnahmestaates begangen wurden, als Ausschlussgrund nennt, entfällt
diese geografische Einschränkung im Rahmen von Art. 17 Abs. 1 lit. b).
Ebenfalls entfallen ist die Beschränkung auf nichtpolitische Straftaten887.
Personen, die von der Flüchtlingsdefinition erfasst werden, werden aufgrund
politischer Straftaten nicht von der Schutzgewährung ausgeschlossen (Art.
12 Abs. 2 lit. b). Folgen hat die Aufhebung der Beschränkung in Art. 17 Abs.
1 lit. b) somit nur für jene Personen, die nicht von der Flüchtlingsdefinition,
wohl aber von der Definition einer Person mit Anspruch auf Gewährung subsidiären Schutzes erfasst werden, und mutmasslich eine politische Straftat
begangen haben. Sie werden zwingend von der subsidiären Schutzgewährung
ausgeschlossen888.
Nach welchen Grundsätzen bestimmt wird, welche Straftaten als schwer
einzustufen sind, wurde bereits ausführlich behandelt und daher kann auf die
entsprechenden Ausführungen zu Art. 12 Abs. 2 lit. b) verwiesen werden889.
Zur Frage der Notwendigkeit einer Interessenabwägung ist dem
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gegen die Art der Straftat, derer der Betroffene verdächtigt wird, abzuwä[i ]“890. Eine gleichlautende Erläuterung ist dem Kommissionsentwurf
allerdings auch zu Art. 12 Abs. 2 lit. b) zu entnehmen, und im Bereich der
Flüchtlingsanerkennung hat sich der EuGH bereits ausdrücklich gegen die
Notwendigkeit einer solchen Abwägung ausgesprochen891. Ob der Gerichtshof

887 Zu den einzelnen Tatbestandselementen siehe ausführlich oben §12.II.B.; s. auch
McAdam, IJRL 2005, 495.
888 Vgl. Storey, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 17, Rz. 4.
889 S. oben §12.II.B.3.
890 Kommissionsentwurf, BR-Drucksache 1017/01, 31.
891 Vgl. dazu oben §12.II.B.5.
222

§) . A

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diese Einschätzung auch im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung für
massgebend hält, bleibt bis zu einem entsprechenden Urteil weiterhin offen.
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Die Richtlinie überträgt nicht nur die flüchtlingsrechtlichen Ausschlussgründe
auf die subsidiäre Schutzgewährung, sie formuliert zudem auch die Ausnahme
vom Refoulementverbot ins Herkunftsland gemäss Art. 33 Abs. 2 GFK um und
erklärt sie im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung zu einem zusätzlichen Ausschlussgrund:
Art. 17 Ausschluss
(1) Ein Drittstaatsangehöriger oder ein Staatenloser ist von der Gewährung subsidiären Schutzes ausgeschlossen, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme
rechtfertigen, dass er
[...]
d) eine Gefahr für die Allgemeinheit oder für die Sicherheit des Mitgliedstaats
darstellt, in dem er sich aufhält.

Während dieses Vorgehen im Rahmen der Flüchtlingsanerkennung auf völkerrechtliche Bedenken stiess und daher in das Ermessen der Staaten gestellt
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ä liche Ausschlussgrund bei der subsidiären Schutzgewährung zwingend
anzuwenden892.
Art. 17 (1) lit. d) unterscheidet sich auch insofern von Art. 33 (2) GFK und Art.
14 (4) und (5) RL 2011/95, als dass keine
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wegen einer
besonders schweren Straftat oder stichhaltige Gründe für die Annahme verlangt werden, dass die Person eine Gefahr für die Sicherheit des betroffenen
Mitgliedstaates darstellt, in dem sie sich aufhält. Vielmehr gelten die allgei
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die Allgemeinheit oder für die Sicherheit des Mitgliedstaates darstellt.

892 Vgl. Marx, Handbuch 2012, 605; s. dazu auch Storey, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym (eds.), Art. 17, Rz. 5.
223

§) . A

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Trotz des weiteren Wortlautes sollte dieser Ausschlussgrund restriktiv ausgelegt und angewendet werden, so dass nicht jede in der Vergangenheit begangene Straftat und nicht alle Sicherheitsbedenken im Hinblick auf das Verhalten
einer schutzsuchenden Person eine aktuelle Gefahr für die Allgemeinheit
oder die Sicherheit des Aufnahmestaates zu begründen vermögen.
Die Gefahr muss aktuell und von einer gewissen Intensität sein und auch weiterhin bestehen. Das Ausmass der Gefahr muss zudem einen Ausschluss von
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muss also einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhalten. Zur Beurteilung
ist eine Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung aller Umstände erforderlich. Massgebend muss dabei das Risiko einer zukünftigen Gefährdung
sein. Zur Risikobeurteilung können die Umstände der Begehung früherer
Straftaten, allfällige Rechtfertigungs- oder Schuldminderungsgründe und
eine bereits verbüsste Strafe wichtige Anhaltspunkte liefern.
Auch bei dieser Bestimmung wird deutlich, dass die Richtlinie 2011/95 im
Rahmen der subsidären Schutzgewährung völkerrechtliche Konzepte vermischt. Im Rahmen des Flüchtlingsschutzes verfolgen die Ausschlussklauseln
von Art. 1 F GFK die doppelte Zielsetzung einerseits schutzunwürdige
Personen von der Flüchtlingsanerkennung auszuschliessen und andererseits zu verhindern, dass sich straffällige Personen auf dem Weg der
Flüchtlingsanerkennung einer Strafverfolgung entziehen können. Um auf
Sicherheitsbedenken im Aufnahmestaat zu reagieren, sieht die GFK jedoch
andere Mechanismen vor, namentlich die Unterordnung unter das nationale
Recht sowie die Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung
(Art. 2 GFK), der Vorbehalt ausserordentlicher für die Staatssicherheit erforderlichen Massnahmen in notstandsähnlichen Situationen (Art. 9 GFK), die
Ausweisung aus dem Staatsgebiet (Art. 32 GFK), welche unter gewissen engen
Voraussetzungen sogar in den Verfolgerstaat zulässig ist (Art. 33 GFK)893.
Die Qualifikationsrichtlinie vermischt nun diese Systematik im Rahmen
der subsidiären Schutzgewährung und erklärt auch die Gefahrenabwehr zum
legitimen Zweck der Ausschlussklauseln. Es ist offensichtlich, dass es bei der
Umsetzung und Anwendung der Richtlinie äussert schwierig sein wird, diese
Vermischung im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung nicht auch auf
die Flüchtlingsanerkennung zu übertragen894 .

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224

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In Anlehnung an Art. 12 Abs. 3 RL 2011/95 sieht Art. 17 Abs. 2 vor, dass auch
im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung nicht nur jene Personen ausgeschlossen werden sollen, welche selber eine der genannten Straftaten oder
Handlungen begangen haben. Erfasst werden auch Personen, welche andere
zu diesen Taten anstiften oder sich in sonstiger Weise daran beteiligen.
Nur individuelle Tatbeiträge, welche wesentlich zur Verwirklichung der
gemeinsamen Straftat beigetragen haben, vermögen einen Ausschluss
vom subsidiären Schutz zu rechtfertigen. Die schutzsuchende Person muss
zudem wissentlich und vorsätzlich gehandelt haben. Waren der beteiligten
Person wesentliche Elemente der vorgeworfenen Tat nicht bekannt, muss
eine persönliche Verantwortung grundsätzlich ausgeschlossen werden.
Dies macht deutlich, dass in jedem Fall eine sorgfältige Einzelfallprüfung
erforderlich ist.
Art. 17 Abs. 2 RL 2011/95 dürfte in der Praxis vor allem im Hinblick auf die
Unterstützung terroristischer Organisationen besonders relevant sein. Wie
bereits im Rahmen der Ausschlussklauseln bei der Flüchtlingsanerkennung
ausgeführt, vermag allein die Mitgliedschaft oder allgemeine Unterstützung
einer terroristischen Organisation keinen Ausschluss zu rechtfertigen.
Vielmehr muss bei einer sorgfältigen Prüfung der gesamten Umstände des
Einzelfalls untersucht werden, inwieweit der betreffenden Person ein Teil der
Verantwortung für diejenigen Handlungen zugerechnet werden kann, welche
von der fraglichen terroristischen Organisation während der Mitgliedschaft
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Unterstützung besonders gewalttätiger terroristischen Organisationen können strengere Regeln zur Anwendung kommen. Diesbezüglich kann auf die
Ausführungen zu Art. 12 Abs. 3 RL 2011/95 verwiesen werden.895
Ein formeller Beweis der persönlichen Beteiligung ist nicht erforderlich,
wiederum reichen schwerwiegende Gründe, die zur Annahme berechtigen,
dass der Antragsteller für die fraglichen Handlungen mitverantwortlich
war896.

895 S. oben §12.II.D.
896 Zu den Beweisanforderungen siehe ausführlich unten §12.IV.
225

§) . A

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Mit Art. 17 Abs. 3 RL 2011/95 wird ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt,
einen Antragsteller aufgrund weiterer Straftaten auszuschliessen. Die
Anforderungen für einen Ausschluss vom internationalen Schutz werden dadurch noch zusätzlich gelockert. Verlangt wird lediglich, dass der
Antragsteller die Straftat vor seiner Aufnahme begangen hat und die Straftat
nicht von den Ausschlussgründen in Abs. 1 und 2 erfasst wird, aber auch im
Aufnahmestaat mit einer Freiheitsstrafe bestraft würde. Ferner muss der
Antragsteller sein Herkunftsland nur verlassen haben, um der Strafverfolgung
zu entkommen. Anders als in Art. 17 Abs. 1 und 2 reicht es hingegen nicht
aus, dass bloss schwerwiegende Gründe die Annahme rechtfertigen, dass die
schutzsuchende Person straffällig geworden war. Vielmehr muss bewiesen
werden, dass die Person die vorgeworfene Straftat tatsächlich begangen hat897.
Es besteht die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten Antragsteller bereits aufgrund leichter Straftaten von der Schutzgewährung ausschliessen könnten.
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ausgegangen, wenn die Tat mit einer sehr langen Freiheitsstrafe oder sogar
mit der Todesstrafe bedroht wird898. Art. 17 Abs. 3 erfasst nun bereits alle mit
einer Freiheitsstrafe bedrohten Straftaten. Darunter fallen in den meisten
Rechtsordnungen auch Straftaten wie einfacher Diebstahl. Im Rahmen der
Flüchtlingsanerkennung herrscht in der Lehre und Rechtsprechung Einigkeit,
dass solche Taten gerade keine Schutzunwürdigkeit zu begründen und keinen
Ausschluss von der Schutzgewährung zu rechtfertigen vermögen.

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Für einen Ausschluss von der Anerkennung als Flüchtling gemäss Art. 12 (2)
und (3) RL 2011/95 oder von der Gewährung subsidiären Schutzes gemäss Art.
17 (1) und (2) RL 2011/95 ist weder ein formeller Beweis der vorgeworfenen Taten,
der Nachweis einer früheren Strafverfolgung noch ein rechtskräftiges Urteil

897 Vgl. Boeles/ den Heijer/ Lodders/ Wouters, European Migration Law, 365; s. auch Storey,
Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 17, Rz. 7.
898 Vgl. oben §13 II.B.3.
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erforderlich899. Vi l
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grund ihres verwerflichen Verhaltens in der Vergangenheit kein Anspruch auf
die Gewährung internationalen Schutzes gemäss der Qualifikationsrichtlinie
mehr haben soll.
Eine Ausnahme bildet einzig der nicht zwingend vorgeschriebene zusätzliche Ausschlussgrund in Art. 17 Abs. 3 RL 2011/95. Macht ein Mitgliedstaat von
dieser Möglichkeit Gebrauch, ist zum Ausschluss ein Nachweis erforderlich,
dass der Antragsteller tatsächlich eine Straftat begangen hat.
Die Qualifikationsrichtlinie hat in Art. 12 die Formulierung von Art.
1 F der Flüchtlingskonvention übernommen, ohne dabei jedoch die
Beweisanforderungen genauer festzulegen. Zudem wurde diese Beweisanforderung auch gleichzeitig für den Ausschluss von der subsidiären
Schutzgewährung gemäss Art. 17 RL 2011/95 für massgebend erklärt. Die
bisherige Rechtsprechung des EuGH zu den Beweisanforderungen ist wenig
aufschlussreich900. Die Formulierung gibt den rechtsanwendenden Behörden
ein grosses Ermessen und überträgt ihnen die Kompetenz für quasi-judikative Entscheidungen, was bereits während der vorbereitenden Arbeiten zur
Flüchtlingskonvention als problematisch erkannt worden war901:
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are essentially judicial decisions ... it is dangerous to entrust such a power to the
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.“902

Die Problematik wird noch zusätzlich durch den Umstand verschärft, dass
die Flüchtlingskonvention selbst keine Hinweise zu der Auslegung des unbei
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Es erstaunt daher wenig, dass die Auslegung des Begriffes in den
Kommentaren, der Lehre und in der Folge auch in der Staatenpraxis stark

899 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 149; Hathaway, Refugee Status 1st edition, 215; GoodwinGill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 165; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym
(eds.), Art. 12, Rz. 72–75.
900 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, ECLI:EU:C:2010:661,
Rz. 95 ff.; s. dazu auch Progin-Theuerkauf, ASYL 1/11, 12.
901 Vgl. Hathaway, Refugee Status 1st edition, 215.
902 Zitiert in Hathaway, Refugee Status 1st edition, 215 m. N.
903 Vgl. ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 273.
227

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variieren904 . Während gewisse Kommentatoren und Autoren einen hohen
Beweisstandard propagieren, um insbesondere sicherzustellen, dass nicht
auch gutgläubige Flüchtlinge von der Schutzgewährung ausgeschlossen
werden905, i
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ordentlichen Schwere der von den Ausschlussklauseln erfassten Taten. Die
Tatsache, dass kein Nachweis der mutmasslich begangenen Taten erforderlich
sei, sei nur deshalb gerechtfertigt, weil es sich bei den genannten Taten um
schwerste Verbrechen handle. Die einzelnen Ausschlussgründe seien daher
sehr restriktiv auszulegen906. Im Ergebnis unterscheiden sich diese beiden
Positionen jedoch nur wenig.
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zur Kombination von niedrigen Beweisanforderungen mit einer weiten
Auslegung der Ausschlusstatbestände festzustellen. Diese Entwicklung ist
aus völkerrechtlicher Sicht problematisch und läuft dem Ausnahmecharakter
der Ausschlussklauseln und dem Sinn und Zweck der Flüchtlingskonvention
zuwider907.
Einigkeit scheint in den Kommentaren, der Lehre und der Staatenpraxis
darüber zu herrschen, dass die Beweislast grundsätzlich beim Staat liegt
und im Zweifel zugunsten des Antragstellers entschieden werden muss. Nur
beim Vorliegen guter Gründe soll es zu einem Ausschluss kommen908. Dies
muss auch im Fall des Schweigens des Antragstellers zu den mutmasslich
begangenen Taten gelten. Die Mitgliedstaaten können es zwar gemäss Art. 4
(1) RL 2011/95 als Pflicht des Antragstellers betrachten, so schnell wie möglich alle zur Begründung des Antrags auf internationalen Schutz erforderlichen Anhaltspunkte darzulegen. Die Weigerung des Antragstellers, mit
den Behörden bei der Prüfung möglicher Ausschlussgründe zusammenzuarbeiten, ist an sich aber dennoch nicht ausreichend für einen Ausschluss
904 Vgl. ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 273; UNHCR, Background note on exclui
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i Rik ,
Criminal Refugee, 109 ff.
905 Vgl. ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 274; UNHCR, Background note on exclusion
clauses, IJRL 2003, 541; Gilbert, Current Issues, 471.
906 Vgl. Hathaway/ Harvey, CILJ 2001, 264; Amarisinha/ Isenbecker, NJIL 1996, 226 f.
907 S. dazu auch Gilbert, Current issues, 470 f.
908 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 540; Lawyers Committee
for Human Rights, IJRL Suppl. Issue 2000, 325 f.; Gilbert, Current issues, 470; GoodwinGill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 165.
228

§) . A

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von der Schutzgewährung. Die Behörden sollten zunächst die Gründe für
die Verweigerung der Zusammenarbeit untersuchen. Möglicherweise ist
diese auf eine Traumatisierung vor oder während der Flucht oder auf mangelndes Vertrauen in die Behörden aufgrund negativer Erfahrungen im
Herkunftsstaat zurückzuführen909 . Gelingt es den Behörden nicht, den Grund
für die mangelnde Mitarbeit zu ermitteln, gilt dennoch, dass ohne zusätzliche klare und glaubwürdige Anhaltspunkte für die Verantwortlichkeit
des Antragstellers für die mutmasslich begangenen Taten sein Schweigen
nicht als Schuldeingeständnis gewertet werden und daher nicht zu einem
Ausschluss führen darf910. Eine mangelnde Zusammenarbeit mit den
Behörden während des Verfahrens kann jedoch die Glaubwürdigkeit der
Begründung seines Schutzantrages in Zweifel ziehen, und die Behörden sollten den Antragsteller ausdrücklich auf die möglichen Konsequenzen seines
Verhaltens hinweisen911.
Welche Art von Anhaltspunkten oder Beweisen können einen Ausschluss
rechtfertigen? Grundsätzlich gilt, dass es sich um klare und glaubhafte
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an den vorgeworfenen Taten sehr wahrscheinlich erscheinen lassen . Zu
berücksichtigen sind beispielsweise tatsächliche Verurteilungen aufgrund
der vorgeworfenen Taten, Anklagen vor internationalen und unter gewissen
Einschränkungen auch nationalen Strafgerichten, ein glaubhaftes, freiwilliges Geständnis des Antragstellers, glaubhafte Zeugenaussagen sowie weitere verlässliche Informationsquellen913. Die Behörden sind jedoch gehalten,
stets auch die Herkunft dieser Beweise sowie die gesamten Umstände des
Einzelfalles bei der Prüfung eines möglichen Ausschlusses zu berücksichi .K i
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Ausschluss führen.
Im Zusammenhang mit dem Schutz der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung wird insbesondere auch die Frage nach dem Umgang mit
sensiblem Beweismaterial aufgeworfen. Dürfen die mitgliedstaatlichen

909 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 543; Lawyers Committee
for Human Rights, IJRL Suppl. Issue 2000, 327.
910 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 543; Lawyers Committee
for Human Rights, IJRL Suppl. Issue 2000, 326 f.
911 Vgl. Lawyers Committee for Human Rights, IJRL Suppl. Issue 2000, 326 f.
912 Vgl. Zimmermann/ Wennholz, Article 1 F, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 47.
913 Vgl. ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 274; UNHCR, Background note on exclusion
clauses, IJRL 2003, 541 f.
229

§) . A

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Behörden einen Antragsteller aufgrund von Beweisen ausschliessen, zu denen
ihm aber aus Sicherheitsinteressen kein Zugang gewährt wird? Grundsätzlich
ist diese Frage zu verneinen. Auch im Asylverfahren muss der Grundsatz der
Verfahrensfairness gelten und anonyme Beweise sollten nur in ganz ausserordentlichen Fällen zugelassen werden. Der Europäische Gerichtshof für
914
Menschenrechte hat sich bereits im Fall C
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zu der Thematik geäussert. Obwohl er anerkannte, dass die Verwendung von
vertraulichem Beweismaterial unter Umständen zum Schutz der nationalen Sicherheit notwendig ist, hat er entschieden, dass daraus nicht gefolgert
werden dürfe, dass die Verfahrensgarantien des Beschwerdeführers unter
Berufung auf den Schutz der öffentlichen Sicherheit vorbehaltlos eingeschränkt werden dürften915 . Vielmehr seien die jeweiligen Verfahren so auszugestalten, dass die Interessen des Staates unter gleichzeitiger Wahrung der
Verfahrensgarantien des Antragstellers geschützt werden könnten916.
Im Anschluss an die Terroranschläge vom 11. September 2001 haben
namentlich der UN-Sicherheitsrat, die Europäische Union, aber auch einzelne Staaten Listen mit Organisationen und einzelnen Personen erstellt,
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beteiligt waren oder diese unterstützten. Es stellt sich daher die Frage, ob
die Tatsache, dass ein Antragsteller in einer Anti-Terrorismus-Liste genannt
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rechtfertigen kann, oder ob dies zumindest zu einer Beweislastumkehr bei
der Prüfung möglicher Ausschlussgründe führen kann917.
Der EuGH hat sich in einem Vorabentscheidungsverfahren in der Rechtssache
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) D. zu diesen Fragen geäussert und eine pauschale
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abgelehnt918. Auf Ersuchen des deutschen Bundesverwaltungsgerichtes wurde
dem Gerichtshof unter anderem die Frage vorgelegt, ob die Anforderungen von
Art. 12 (2) lit. b und c RL 2004/83 bzw. RL 2011/95 bereits erfüllt sind, wenn der
Antragsteller einer Organisation angehört hat, die im Anhang des Gemeinsamen

914 EGMR, Chahal v. United Kingdom, Reports 1996-V.
915 EGMR, Chahal v. United Kingdom, Ziff. 131.
916 EGMR, Chahal v. United Kingdom, Ziff. 144. Siehe dazu auch UNHCR, Background note
on exclusion clauses, IJRL 2003, 543.
917 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 541 ff.
918 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, ECLI:EU:C:2010:661,
Rz. 79 ff., Rz. Ziff. 99; s. dazu bereits oben §13.II.C.5.
230

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Standpunktes 2001/931 zu Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung919 aufgeführt ist, und er den Kampf dieser Organisation aktiv unterstützt hat920. Der
Gerichtshof hielt ausdrücklich fest, dass
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In seiner Begründung folgte der Gerichtshof Generalanwalt Mengozzi, der in
seinen Schlussanträgen bereits darauf hinwiesen hatte, dass er es für
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in den Verzeichnissen der an terroristischen Handlungen beteiligten Personen
aufgeführt ist, die von der Union im Zusammenhang mit den Maßnahmen zur
Bekämpfung des Terrorismus erstellt wurden, an sich entscheidende Bedeutung
oder auch nur die einer Vermutung zukommt, die die Anwendung einer oder beider
Ausschlussgründe nach Art. 12 Abs. 2 Buchst. b und c der Richtlinie rechtfertigte.
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Richtlinie, insbesondere hinsichtlich der verfolgten Ziele, kein Zusammenhang.
Eine gegenteilige Auffassung stünde im Widerspruch zu den Grundsätzen
des Abkommens von 1951, nach denen Sachverhalte, die zur Verneinung der
Flüchtlingseigenschaft führen können, einer sorgfältigen Würdigung im Licht der
Umstände des Einzelfalles unterzogen werden müssen.“922

Es ist nochmals darauf hinzuweisen, dass es sich bei den Anti-TerrorismusVerzeichnissen in erster Linie um politische und nicht rechtliche Instrumente
handelt. Die Beweisanforderungen für die Aufnahme einer Organisation
oder einer Einzelperson auf eine solche Liste sind folglich meist gering, und
die Rechtsschutzmöglichkeiten für einmal aufgeführte Organisationen

919 Gemeinsamer Standpunkt des Rates vom 27. Dezember 2001 über die Anwendung
besonderer Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (2001/931/GASP), ABl. L 344
(2001), S. 93–96.
920 EuGH, B. und D., loc. cit., Rz. 67 (1. Vorlagefrage).
921 EuGH, B. und D., loc. cit., Rz. 88, Rz. 99 erster Spiegelstrich.
922 EuGH, B. und D., Verbundene Rechtssachen C-57/09 und C-101/09, Schlussanträge
Generalanwalt Mengozzi, ECLI:EU:C:2010:302, Rz. 72.
231

§) . A

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und Einzelpersonen oft mangelhaft923. Ei
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Liste im Rahmen der Ausschlussklauseln ist daher eindeutig abzulehnen. Die Aufführung auf einer Liste kann zwar Anlass zur Prüfung eines
Ausschlussgrundes geben, ist für sich alleine genommen jedoch nie ausreichend, um einen Ausschluss zu rechtfertigen oder auch nur zu einer
Beweislastumkehr zu führen. Vielmehr muss stets eine individuelle Prüfung
aller Umstände des Einzelfalles vorgenommen werden924 .
Die Frage nach einer möglichen Beweislastumkehr wird schliesslich
auch noch im Zusammenhang mit der Anklage des Antragstellers durch
ein internationales Strafgericht aufgeworfen925 . Anders formuliert ist es
die Frage, ob der Beweisstandard, welcher im internationalen Strafrecht
für die Erhebung einer Anklage festgelegt worden ist, für die Anwendung
der Ausschlussklauseln der RL 2011/95 übernommen werden kann. Art. 61
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Beweisstandards des internationalen Strafrechts scheint sich im Rahmen
eines Ausschlussverfahrens insbesondere anzubieten, wenn es sich bei den
mutmasslich begangenen Taten um internationale Verbrechen handelt (Art.
12 (2) lit. a) und Art. 17 (1) lit. a) RL 2011/95).
Liegt gegen einen Antragsteller tatsächlich vor dem Internationalen
Strafgerichtshof oder einem internationalen Straftribunal eine Anklage
vor, dürfen die Behörden daher davon ausgehen, dass ein Ausschluss
von der Anerkennung als Flüchtling oder der Gewährung subsidiären
923 Zu dieser Thematik s. auch die Ausführungen des EGMR im Fall Nada, EGMR, Nada v.
Switzerland, Appl.No. 10593/08, Urteil vom 12. Sept. 2012, insb. Ziff. 209 ff.
924 Vgl. EuGH, Rs. C-57/09 und C-101/09, Rz. 99 zweiter Spiegelstrich; so auch UNHCR,
Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 541 f.; Gilbert, Current issues, 470 f.
925 Davon zu unterscheiden sind Anklagen vor nationalen Gerichten, insbesondere
Gerichten des Herkunftstaates. Solche Anklagen sollten nicht vorschnell als schwerwiegende Gründe im Rahmen eines Ausschlussverfahrens eingestuft werden. Vgl. dazu
Lawyers Committee for Human Rights, IJRL 2000 Suppl. Issue, 331 f.
926 ICTY, Rules of Procedure and Evidence, 10.12.2009, IT/32/Rev.44, Rule 47 (B).
927 ICTR, Rules of Procedure and Evidence, 01.10.2009, Rule 47 (B); im Internet unter:
http://www.unictr.org/sites/unictr.org/files/legal-library/130410_rpe_en_fr.pdf (zuletzt
besucht am 16. Dezember 2015).
232

§) . A

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Schutzes gerechtfertigt ist, es sei denn, der Antragsteller könne glaubhafte
Anhaltspunkte oder Beweise zu seiner Entlastung vorbringen928.
Im Rahmen von Art. 12 (2) lit. b) RL 2011/95 könnten angesichts der Verbindung
dieser Bestimmung zum Auslieferungsrecht929 die Beweisanforderungen
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l nen, da sich das Flüchtlingsrecht und das Auslieferungsrecht in ihren Zielen
und Grundsätzen fundamental unterscheiden: Ein Auslieferungsgesuch wird
im Hinblick auf ein anschliessendes Strafverfahren im ersuchenden Staat
gestellt. Die ausgelieferte Person wird während dieses Verfahrens in der Regel
die Gelegenheit haben, sich entsprechend zu verteidigen und es sind ihr die
einschlägigen Verfahrensgarantien zu gewähren930. Wird jedoch ein Person
aufgrund derselben mutmasslich begangenen Tat von der Anerkennung
als Flüchtling ausgeschlossen, droht ihr unter Umständen die Ausweisung
in den Verfolgerstaat, ohne dass dort ein faires Strafverfahren durchgeführt werden würde. In der Folge mögen für eine Auslieferung zwar bereits
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-Beweise für die Begehung einer auslieferungsfähigen Straftat
genügen, dieser Beweisstandard kann jedoch für einen Ausschluss von der
Anerkennung als Flüchtling oder von der Gewährung subsidiären Schutzes
gemäss der Qualifikationsrichtlinie nicht ausreichend sein. Die Behörden der
Mitgliedstaaten haben daher auch bei Vorliegen eines Auslieferungsgesuchs
stets die gesamten Umstände des Einzelfalles zu prüfen, bevor sie eine
Ausschlussentscheidung treffen931.

928 So auch ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2004, 274; UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 541 ff.; Lawyers Committee for Human Rights, IJRL Suppl. Issue
2000, 332; Rikhof, Criminal Refugee, 112 ff.
929 Siehe dazu ausführlich oben §12.II.B.6.
930 Vgl. dazu auch UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 542.
931 Siehe dazu insbesondere Gilbert, Current issues, 470, Fn. 218; UNHCR, Background note
on exclusion clauses, IJRL 2003, 542.
233

§ . Ei
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aus Gründen der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung

I. E

B

Erfüllt eine schutzsuchende Person die Voraussetzungen der Kapitel II und
III RL 2011/95, erkennen die Mitgliedstaaten ihr gemäss Artikel 13 RL 2011/95
die Flüchtlingseigenschaft zu. Sind die Voraussetzungen der Kapitel II und V
erfüllt, wird der Person gemäss Art. 18 RL 2011/95 der subsidiäre Schutzstatus
zuerkannt. Mit der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft bzw. des subsiiä
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Die völkerrechtlichen Vorgaben für den Inhalt des internationalen Schutzes
finden sich in Bezug auf Flüchtlinge in Artikel 2–34 GFK. Art. 20 Abs. 1 RL
2011/95 bestätigt denn auch, dass Kapitel VII die in der Flüchtlingskonvention
verankerten Rechte unberührt lässt. Die Qualifikationsrichtlinie zielt
zunächst darauf ab, eine einheitliche Umsetzung dieser Mindestvorgaben der
GFK in den Mitgliedstaaten sicherzustellen932.
Die RL 2011/95 geht allerdings in wesentlichen Punkten über den
flüchtlingsrechtlichen Standard hinaus und erweitert diesen933. Gemäss
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Flüchtlinge und subsidiär Schutzbedürftige soll insbesondere auch Zugang

932 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §49 Rz. 5 f.; Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym, Art. 20, Rz. 4; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/
Guild (eds.), 158.
933 Vgl. Boeles/ den Heijer/Lodder/Wouters, European Migration Law, 336 f.
234

§) . E

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zu Leistungen der Sozialhilfe und der medizinischen Versorgung umfassen
(Erwägungsgründe 45, 46 RL 2011/95)934 .
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welche aufgrund subjektiver Nachfluchtgründe anerkannt wurden, eingeschränkt werden. Die GFK sah aus diesem Grund jedoch keine unterschiedliche Behandlung vor. Die Bestimmungen wurden in der Neufassung der
Richtlinie zu Recht gelöscht935 .
Im Bereich des subsidiären Schutzes gibt es keine ähnlich klaren völkerrechtlichen Vorgaben zum Inhalt des zu gewährenden Schutzes936. Die
menschenrechtlichen Refoulement-Verbote schützen lediglich gegen die
Abschiebung in einen Staat, in dem eine Behandlung droht, welche gemäss der
einschlägigen Rechtsprechung das Verbot der Folter und der unmenschlichen
oder erniedrigenden Behandlung und Bestrafung verletzen würde. Aus diesen Bestimmungen lassen sich jedoch keine Statusrechte im Aufnahmestaat
ableiten937. Als Mindestvorgaben gelten aber selbstverständlich die Garantien
der Grund- und Menschenrechte, welche die Mitgliedstaaten allen Personen
gewährleisten, welche sich auf ihrem Territorium bzw. in ihrer Hoheitsgewalt
befinden938.
Grundsätzlich soll gemäss Art. 20 Abs. 2 RL 2011/95 für Flüchtlinge und
Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz ein einheitlicher Status gelten939. Die erste Fassung der Qualifikationsrichtlinie RL 2004/83 sah jedoch
beim Inhalt des internationalen Schutzes wesentliche Unterschiede für
Flüchtlinge und Personen mit subsidiärem Schutzanspruch vor, welche seitens
des Europäischen Parlamentes, der Lehre und der Zivilgesellschaft kritisiert
wurden940. Im Rahmen der Neufassung wurden die beiden Schutzformen einander angeglichen und die Ungleichheiten verringert, jedoch nicht
934
935
936
937
938
939

Vgl. Boeles/ den Heijer/Lodder/Wouters, European Migration Law, 336.
Vgl. Marx, Handbuch 2012, §49, Rz. 7–11.
Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym, Art. 20, Rz. 8.
Vgl. Battjes, in: Zwaan (ed.), Qualification Directive, 49 f.
So auch Boeles/den Heijer/Lodder/Wouters, European Migration Law, 369
Vgl. Marx, Handbuch 2012, §49; Dörig, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym
(eds.), Art. 1, Rz. 5; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/
Guild (eds.), 158.
940 S. McAdam, IJRL 2005, 497 ff. m.w.N.; Battjes, Subsidiary Protection, 52 f.; Battjes,
Directive 2004/83/EC, in: Hailbronner (ed.), Commentary, 1st ed., Art. 20 Rz. 9 f.; Boeles/
den Heijer/Lodder/Wouters, European Migration Law, 370; Moreno-Lax/Garlick,
Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 157 m.w.N.
235

§) . E

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vollkommen aufgehoben941. Die Asylverfahrensrichtlinie 2013/32 sieht daher
in Art. 46 Abs. 2 vor, dass die Mitgliedstaaten einer Person, welcher ungerechti
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i ksamen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung zur Verfügung stellen müssen.
Davon kann nur abgesehen werden, wenn im jeweiligen Mitgliedstaat ein
einheitlicher Status für Flüchtlinge und subsidiäre Schutzberechtigte vorgesehen ist.
Die Qualifkationsrichtlinie sieht vor, dass einige der Statusrechte und
Garantien aus Kapitel VII aus Gründen der nationalen Sicherheit und
öffentlichen Ordnung eingeschränkt werden können. Der Inhalt dieser
Bestimmungen und ihre Kompatibilität mit den völkerrechtlichen Vorgaben
sollen daher im Folgenden untersucht und dargestellt werden.

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Als erste materielle Garantie nennt die Richtlinie in Kapitel VII den
Grundsatz der Nichtzurückweisung. Die Achtung des R
-Verbotes
ist einer der Grundpfeiler des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
Bereits Artikel 78 Abs. 1 AEUV hält ausdrücklich fest, dass die gemeinsame
Asypolitik sicherstellen muss, dass jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutzes bedarf, ein angemessener Status angeboten und die
Einhaltung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung gewährleistet werden
soll. Erwägungsgrund 3 RL 2011/95 erinnert ebenfalls nochmals ausdrücklich
an diesen Grundsatz942.
Art. 21 Abs. 1 spricht vom Grundsatz der Nichtzurückweisung in
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Mitgliedstaaten. Einschlägig sind in diesem Zusammenhang namentlich
Art. 32 und 33 GFK943, Art. 3 UN-Folterkonvention944, Art. 7 ICCPR sowie

941 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §49 Rz. 3 ff.; Boeles/den Heijer/Lodder/Wouters, European
Migration Law, 370 f.; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/
Garlick/Guild (eds.), 156 f.; s. in diesem Zusammenhang auch Erwägungsgrund 13 RL
2011/95.
942 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 21, Rz. 3; MorenoLax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 160 f.
943 Dazu ausführlich oben §4.IV.B.4–5; s. auch Marx, Handbuch 2012, §52.
944 Vgl Marx, Handbuch 2012 §53, Rz. 5–6.
236

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Art. 2 und 3 EMRK945, einschliesslich der dazugehörigen Rechtsprechung
des UN-Folterausschusses, des UN-Menschenrechtsausschusses und des
EGMR946.
Im Weiteren legt im EU-Primärrecht auch Art. 19 Abs. 2 Grundrechtscharta
fest, dass niemand
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der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder
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Der Grundsatz der Nichtzurückweisung gilt sowohl für Flüchtlinge als auch
für Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz. Wie bereits mehrfach
erwähnt, lässt das Refoulement-Verbot der Flüchtlingskonvention jedoch
Einschränkungen aus Sicherheitsüberlegungen zu, während die menschenrechtlichen Rückweisungsverbote absolut gelten und auch im Falle einer
Gefährdung der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung durch die
schutzsuchende Person keine Einschränkungen oder Ausnahmen zulassen947. Folgerichtig sind die Ausnahmen in Art. 21 Abs. 2 und 3 RL 2011/95 nur
auf Flüchtlinge, nicht aber auf Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz
anwendbar.
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Die Richtlinie 2011/95 übernimmt in Art. 21 Abs. 2 die Ausnahmen zum flüchtlingsrechtlichen R
-Verbot gemäss Art. 33 Abs. 2 GFK948: Gibt es
stichhaltige Gründe für die Annahme, dass der Flüchtling eine Gefahr für die
Sicherheit des Aufnahmestaates darstellt oder ist der Flüchtling eine Gefahr
für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaates, weil er wegen einer besonders

945 S. dazu oben §5.III.; Marx, Handbuch 2012, §53, Rz. 1–4
946 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 21, Rz. 2; Marx,
Handbuch 2012, §51, Rz. 1, 4–7.
947 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 21, Rz. 2; MorenoLax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 162. S. auch den
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Wouters, European Migration Law, 343 ff., 366 ff.; oben §5.III.B.
948 S. dazu ausführlich §5.IV.B.5.
237

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schweren Straftat rechtskräftig verurteilt wurde, können die Mitgliedstaaten
ihn auch in ein Land zurückweisen, in dem ihm Verfolgung droht.
Nur eine sehr grosse Sicherheitsgefährdung vermag eine solche Abschiebung
zu rechtfertigen. Die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 21 Abs. 2
sind daher strenger, als diejenigen im Rahmen der Ausschlussklauseln in Art.
12 Abs. 2 RL 2011/95. Die Gefahr muss sehr ernsthaft und gegenwärtig sein und
voraussichtlich in der nahen Zukunft weiterbestehen. Auch bei einer rechtskräftigen Verurteilung aufgrund einer besonders schweren Straftat müssen
die Behörden daher die zukünftige Gefahr, welche von der Person ausgeht,
beurteilen. Eine rechtskräftige Verurteilung allein ist nicht ausreichend, um
den Tatbestand von Art. 21 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 zu erfüllen949.
Art. 21 Abs. 2 sieht die Ausnahmen aus Sicherheitsgründen für Flüchtlinge
vor, unabhängig davon, ob sie als solche formell anerkannt sind oder nicht.
Im Falle der Ausweisung von anerkannten Flüchtlingen, die sich rechtmässig im Aufnahmestaat aufhalten, sind jedoch die in Art. 32 GFK genannten
Verfahrensgarantien zu beachten. Es sind dies namentlich das Erfordernis
eines gesetzlich vorgeschriebenen Ausweisungsverfahrens, die Möglichkeit
für den Flüchtling Entlastungsbeweise vorzubringen, die Befugnis sich vertreten zu lassen sowie das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen den
Ausweisungsentscheid. Zudem muss dem Flüchtling eine angemessene Frist
zur Ausreise in ein anderes Land gesetzt werden950.
Die Ausnahmen in Art. 21 Abs. 2 RL 2011/95 stehen unter dem ausdrücklichen Vorbehalt der weiteren völkerrechtlichen und insbesondere menschenli
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Im Ergebnis ist aufgrund des Vorbehalts des absoluten menschenrechtlichen Refoulement-Verbotes eine Zurückweisung von Flüchtlingen in den
Verfolgerstaat daher nicht zulässig951.

949 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §54, Rn 3 ff.; ausführlich Zimmermann/ Wennholz, Article
33, para. 2, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 82 ff. sowie die allgemeinen
Ausführungen oben §11.III.
950 Zu Art. 32 GFK ausführlich oben §5.IV.B.5.; s. auch Battjes, Directive 2011/95 /EU, in:
Hailbronner/Thym (eds.), Art. 21 Rz. 9–11; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/
Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.),162 f.
951 So auch Marx, Handbuch 2012, §51, Rz. 2, §54, Rz. 9–13; Boeles/ den Heijer/Lodder/
Wouters, European Migration Law, 338.
238

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Wenn die Voraussetzungen für eine Zurückweisung gemäss Art. 21 Abs. 2
RL 2011/95 gegeben sind, stehen dem Aufnahmestaat grundsätzlich folgende
drei Möglichkeiten offen: Die Zurückweisung in den Herkunftsstaat952, die
Ausweisung in einen sicheren Drittstaat oder aber die Erlaubnis zum weiteren Verbleib auf dem Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates953. Art. 21 Abs. 3 RL
2011/95 sieht denn auch vor, dass die Mitgliedstaaten den einem Flüchtling
erteilten Aufenthaltstitel widerrufen, beenden oder seine Verlängerung oder
sogar die Erstausstellung ablehnen, wenn die Voraussetzungen in Abs. 2 für
die Ausnahmen vom Refoulement-Verbot erfüllt sind954 .
Während Art. 21 Abs. 3 aber nur die Rechtsfolgen hinsichtlich des
Aufenthaltstitels betrifft, sehen Art. 14 Abs. 4 und 5 vor, dass unter den gleiV
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oder nicht verlängert werden kann. Das Verhältnis dieser Bestimmungen zueinander muss wohl so verstanden werden, dass Art. 14 Abs. 4 und 5 RL 2011/95
es in das Ermessen der Mitgliedstaaten stellen, einer Person aus den genannten Sicherheitsüberlegungen den Flüchtlingsstatus gar nicht erst zuzuerkennen, so dass auch der Anwendungsbereich von Kapitel VII RL 2011/95 gar nicht
erst eröffnet wird955 . Art. 21 Abs. 3 RL 2011/95 ermächtigt die Mitgliedstaaten
hingegen lediglich dazu, aus denselben Gründen einen bereits erteilten
Aufenthaltstitel zu widerrufen, ohne dadurch dem Flüchtling die restlichen
Statusrechte in Kapitel VII zu versagen956. In solchen Fällen hat der Flüchtling
somit bis zu seiner tatsächlichen Ausweisung grundsätzlich weiterhin
Anspruch auf die übrigen Rechte von Kapitel VII. Die Inanspruchnahme
wesentlicher Statusrechte von einem gültigen Aufenthaltstitel abhängig zu

952 Wie bereits erwähnt, wird diese jedoch aufgrund des Vorbehalts der menschenrechtli
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§ .II.B.
953 Vgl. EuGH, T., Rs. C-373/13, ECLI:EU:C:2015:413, Rz. 43.
954 S. dazu auch EuGH, T., Rz. 44.
955 Zur Frage der Völkerrechtskonformität dieser Bestimmungen siehe unten §14.II.B.2, 3.
956 So etwa Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 21, Rz. 12;
Boeles/den Heijer/Lodder/Wouters, European Migration Law, 338; im Ergebnis anders
Marx, Handbuch 2012, §54, Rz. 8; kritisch Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/
Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 163.
239

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machen, wie dies Erwägungsgrund (40) RL 2011/95 vorsieht, wurde vom EuGH
als mit der Richtlinie unvereinbar befunden957.

III. A

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A. G
Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtige haben gemäss Art. 24 RL 2011/95
so bald wie möglich nach der Zuerkennung des internationalen Schutzes
Anspruch auf die Erteilung eines Aufenthaltstitels.
Dieser Aufenthaltstitel muss bei anerkannten Flüchtlingen mindestens
drei Jahre gültig und verlängerbar sein. Für Familienangehörige von anerkannten Flüchtlingen kann unter Vorbehalt von Art. 23 Abs. 1 RL 2011/95
von dieser Mindestdauer abgewichen werden (Abs. 1). Personen mit subsidiärem Schutzstatus und ihre Familienangehörige haben Anspruch auf
eine Aufenthaltsbewilligung von mindestens einem Jahr. Auch dieser
Aufenthaltstitel muss verlängerbar sein. Wird er verlängert, muss er mindestens zwei Jahre gültig sein (Abs. 2)958.
Die Qualifikationsrichtlinie ist damit das erste Instrument, welches ein
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sowie ihre Familienangehörige verbindlich vorsieht. Weder aus der
Flüchtlingskonvention noch aus der EMRK lässt sich ein verbindlicher Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ableiten. Die
Qualifikationsrichtlinie geht in diesem Punkt somit über die völker- und
menschenrechtlichen Vorgaben hinaus959.
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der restlichen Statusrechte

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Die Richtlinie scheint es den Mitgliedstaaten freizustellen, die Inanspruchnahme wesentlicher Statusrechte in Kapitel VII vom Besitz eines

957 EuGH, T., Rz. 96–98. S. dazu gleich §13.III.C.
958 Zur Kritik an der unterschiedlichen Geltungsdauer der Aufenthaltstitel s. anstatt vieler
bereits McAdam, IJRL 2005, 503 f. m.w.N; zu den Verhandlungen über diese Bestimmung
in RL 2011/95 s. Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild
(eds.), 168 f.
959 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §55 Rz. 2–4; s. auch Battjes, Directive 2011/95/EU, in:
Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 24, Rz. 3.
240

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Aufenthaltstitels abhängig zu machen. Darauf weist Erwägungsgrund (40)
ausdrücklich hin:
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können die Mitgliedstaaten festlegen, dass Leistungen im Hinblick auf den
Zugang zur Beschäftigung, zur Sozialhilfe, zur medizinischen Versorgung und
zu Integrationsmassnahmen nur dann gewährt werden können, wenn vorab ein
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Dadurch könnte die Ausstellung eines Aufenthaltstitels gemäss Art. 24 RL
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unter dessen Vorbehalt die Inanspruchnahme anderer Statusrechte steht960.
Auch die Flüchtlingskonvention unterscheidet bei den vorgesehenen
Statusrechten nach dem Aufenthaltsstatus der Flüchtlinge und setzt bei
wesentlichen Statusrechten voraus, dass sich die Flüchtlinge ordnungsgemäss oder rechtmässig auf dem Gebiet des Aufnahmestaates aufhalten961.
Für subsidiär Schutzberechtige gibt es diesbezüglich keine völkerrechtlichen
Vorgaben. Die Richtlinie 2011/95 wäre daher in diesem Punkt grundsätzlich
völkerrechtskonform.
Der EuGH wurde bereits mit dieser Frage befasst und hat in seinem Urteil in
der Rechtsache H.T. vom Juni 2015 entschieden, dass
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und nicht der Ausstellung des Aufenthaltstitels sind, muss der Flüchtling, solange er diesen Status innehat, in den Genuss der ihm damit durch die Richtlinie
2004/83 [bzw. nun RL 2011/95) verliehenen Rechte gelangen, und diese dürfen nur
nach Massgabe der in Kapitel VII vorgesehenen Voraussetzungen eingeschränkt
werden, weil die Mitgliedstaaten nicht zur Hinzufügung von Beschränkungen
i , i
i
i .“962

960 Vgl. McAdam, IJRL 2005, 506; s. dazu auch Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym (eds.), Art. 24, Rz. 2 f.
961 Vgl. z.B. beim Zugang zum Arbeitsmarkt (Art. 17) oder einer selbständigen
Erwerbstätigkeit (Art. 18), der Diplomanerkennung (Art. 19 GFK), Unterkunft (Art. 21
GFK), öffentlichen Fürsorge (Art. 23 GKF) sowie den Leistungen der sozialen Sicherheit
(Art. 24 GFK). Zum Ganzen siehe anstatt vieler umfassend Hathaway, Rights of Refugees,
154 ff., 657 ff., 730 ff.
962 EuGH, H.T., C-373/13, ECLI:EU:C:2015:413, Rz. 97.
241

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Somit ist es Mitgliedstaaten ausdrücklich verwehrt, einem Flüchtling oder
einer subsidiär schutzberechtigten Person, welcher nicht (mehr) im Besitz
eines Aufenthaltstitels ist, den Zugang zu den übrigen Statusrechten zu
verwehren963.
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Sicherheit und öffentlichen Ordnung

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Der Anspruch auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels kann jedoch aus
Sicherheitsüberlegungen eingeschränkt werden, was vor dem eben beschriebenem Hintergrund besonders bedeutsam scheint.
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denn, dass zwingende Gründe der nationalen Sicherheit oder öffentlichen
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der Beratungen über die Qualifikationsrichtline 2004/83 eingefügt. Nach den
Anschlägen des 11. Septembers 2001 in den USA reichte Deutschland einen
entsprechenden Vorschlag ein, um den Mitgliedstaaten die Möglichkeit
zu geben, unter bestimmten Voraussetzungen die Freizügigkeit von
Drittstaatsangehörigen im Schengen-Raum zu beschränken, um den
Terrorismus zu bekämpfen und Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung einzudämmen964 . Die Bestimmung wurde von der Neufassung RL
2011/95 anschliessend unverändert übernommen.
Art. 24 Abs. 1 sieht ausdrücklich nur die Nichterteilung eines
Aufenthaltstitels aus Sicherheitsgründen vor. Der EuGH hat jedoch entschieden, dass die Mitgliedstaaten aufgrund von Art. 24 Abs. 1 auch ermächtigt
sind, einen Aufenthaltstitel zu widerrufen oder zu beendigen. Einer derartigen Auslegung stehe der Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 nicht ausdrücklich
entgegen; im Weiteren ergebe sie sich auch aus dem Zweck dieser Vorschrift
und der Systematik der Richtlinie. Art. 24 Abs. 1 vervollständige Art. 21
Abs. 3, indem erstere Bestimmung auch den Widerruf oder die Beendigung
des Aufenthaltstitels ermöglich, wenn die Voraussetzungen für eine
Zurückweisung gemäss Art. 21 Abs. 2 nicht erfüllt seien, wohl aber zwingende
Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorliegen965 .

963 So bereits oben §13.III.A.
964 EuGH, T., Rz. 52 mit Verweis auf die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston,
ECLI:EU:C:2014:2218, Rz. 68; vgl. auch McAdam, IJRL 2004, 504 mit Nachweis.; Peers/
Rogers, 332.
965 EuGH, T., Rz. 46 ff.
242

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In inhaltlicher Hinsicht wird in der Literatur im Zusammenhang mit
Art. 24 RL 2011/95 auf Art. 32 GFK verwiesen, welcher bestimmt, dass ein
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darf. Art. 32 GFK wird denn auch als Referenzpunkt für die Auslegung der
Begriffe der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung im Rahmen der
Qualifikationsrichtlinie bezeichnet966.
Art. 24 RL 2011/95 anerkennt nicht alle Sicherheitsbedenken als valable
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sollen ein solches Vorgehen rechtfertigen. Die Gründe müssen somit von einer
gewissen Schwere und Ernsthaftigkeit sein.
Die Unterstützung einer terroristischen Organisation kann einen «zwingenden Grund» im Sinne von Art. 24 darstellen, allerdings müssen die Behörden
stets eine auf den Einzelfall bezogene Prüfung der spezifischen tatsächlichen
Umstände vornehmen. Dabei muss sowohl das Handeln der Organisation,
als auch das individuelle Verhalten der betroffenen Person genauer untersucht werden967. Das Vorgehen der Behörden muss in jedem Fall einer
Verhältnismässigkeitsprüfung standhalten968, sodass weder unwesentliche
Unterstützungshandlungen zugunsten terroristischer Organsationen, noch
extremistische Positionen allein, die von den Personen, welche als Flüchtlinge
oder subsidiär schutzberechtigte Personen anerkannt wurden, vertreten werden, im Rahmen von Art. 24 eine Nichtgewährung, einen Widerruf oder eine
Beendigung des Aufenthaltstitels zu rechtfertigen vermögen.
In Abgrenzung zu Art. 14 Abs. 4, 5 und Art. 21 Abs. 3 sieht Art. 24 wiederum lediglich die Nichterteilung, den Widerruf oder die Beendigung eines
Aufenthaltstitels, nicht jedoch die Aberkennung oder Beendigung des
969
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Nichtdestotrotz besteht ein ernsthaftes Risiko, dass die in Art. 24 vorgesehenen Einschränkungen dazu benutzt werden könnten, um die einschlägigen Garantien der GFK, auf welche Art. 14 Abs. 6 RL 2011/95 verweist, zu
umgehen970.

966 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 24, Rz. 6; Marx,
Handbuch 2012, §55, Rz. 13.
967 EuGH, T., Rz. 99.
968 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §55, Rz. 14.
969 So auch EuGH, T., Rz. 73.
970 Vgl. McAdam, IJRl 2005, 504.
243

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Gemäss Art. 25 Abs. 1 RL 2011/95 haben anerkannte Flüchtlinge einen
Anspruch auf die Ausstellung eines Reiseausweises, mit dem sie ausserhalb des Staatsgebietes des Aufnahmestaates reisen können. Dabei sind die
verbindlichen Vorgaben von Art. 28 GFK i.V.m. dem Anhang zur GFK zu
beachten971.
Art. 28 GFK setzt voraus, dass sich der Flüchtling rechtmässig im
Staatsgebiet aufhält. Art. 25 RL 2011/95 knüpft hingegen an die Zuerkennung
der Flüchtlingseigenschaft an, welche in Verbindung mit Art. 24 RL 2011/95
einen Rechtsanspruch auf einen Aufenthaltstitel vermittelt. Trotz dieser unterschiedlichen Formulierung bedeutet dies auch im Rahmen der
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i ser aufgrund von Sicherheitsüberlegungen gemäss Art. 21 Abs. 3 oder Art 24
Abs. 1 RL 2011/95 widerrufen, aberkannt, gar nicht erst ausgestellt oder nicht
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Reisepapieren gemäss Art. 25 Abs. 1 dahinfällt972.
Wird einer Person aber nach der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
ein Aufenthaltsausweis und Reisepapiere ausgestellt, ist der ausstellende Mitgliedstaat verpflichtet, dieser Person die Wiedereinreise in sein
Staatsgebiet zu gestatten (Anhang zur GFK, §13)973.
Für Personen mit subsidiärem Schutzstatus bestehen keine mit Art. 28
GFK vergleichbaren Vorgaben. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RL 2011/95 haben sie
jedoch ebenfalls einen Anspruch auf die Ausstellung von Reisedokumenten,
sofern sie keinen nationalen Pass erhalten können. Angesichts der besonderen Situation von Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz sollten
keine allzu hohen Anforderungen an die Unmöglichkeit der Passerlangung
gestellt werden974 . Die Einschränkung in RL 2004/83, dass der Anspruch auf
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971 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 25, Rz. 2 f. Zu Art. 28
GFK s. die Ausführungen oben §4.IV.B.4.
972 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §57, Rz. 6.
973 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §57, Rz. 7.
974 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §57, Rz. 12; Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym (eds.), Art. 25, Rz. 3; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/
Garlick/Guild (eds.), 170.
244

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der Qualifikationsrichtlinie zu Recht gelöscht .
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Sicherheit und öffentlichen Ordnung

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Die Qualifikationsrichtlinie sieht wie bereits in Art. 24 auch im Rahmen
dieser Bestimmung vor, dass die Ausstellung der Reisedokumente
sowohl Flüchtlingen als auch Personen mit subsidiärem Schutzstatus
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sagt werden kann.
Für Flüchtlinge entspricht dies den Vorgaben von Art. 28 GFK. Letztere
Bestimmung stellt die Ausstellung von Reiseausweisen unter den Vorbehalt
der zwingenden Gründe der Staatssicherheit und öffentlichen Ordnung976.
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Gefährdung der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung ernsthaft und wesentlich sein und im konkreten Einzelfall belegt werden muss,
und nicht bereits geringfügige Sicherheitsbedenken ausreichen, um die
Ausstellung von Reisepapieren zu verweigern. Die Reisedokumente dürfen
zudem nur so lange verweigert werden, wie die Gefahr besteht977.
Mögliche Anwendungsfälle könnten Situationen sein, in denen verhindert
werden soll, dass sich eine Person einem laufenden Strafverfahren entzieht
oder sich an grenzüberschreitenden illegalen Aktivitäten beteiligt978.

g. h

F

A. G
Art. 23 Abs. 1 RL 2011/95 erinnert die Mitgliedstaaten an ihre Verpflichtung zur
Wahrung der Einheit der Familie im Rahmen der Statuszuerkennung. Diese
Pflicht ergibt sich bereits aus den Artikeln 7 und 33 EU-Grundrechtscharta,
975 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 25, Rz. 1 m.N.;
Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 170. Zur
Kritik an der früheren Fassung in Art. 25 Abs. 2 RL 2004/83 s. Marx, Handbuch 2012, §57,
Rz. 10–11.
976 Siehe oben §4.IV.B.4.
977 Vgl. Vedsted-Hansen, Article 28/ Schedule, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 73.
978 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §57, Rz. 19; Vedsted-Hansen, Article 28/ Schedule, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 70 f.
245

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Artikel 8 EMRK, Artikel 10 UNO-Pakt I, Artikel 17 und 23 UNO-Pakt II, Artikel
16 KRK sowie Artikel 16 Europäische Sozialcharta. Auch in der Schlussakte
zur Staatenbevollmächtigtenkonferenz zur Flüchtlingskonvention wurde
den Regierungen ausdrücklich empfohlen
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durchzuführen, besonders im Hinblich darauf

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1) sicherzustellen, dass die Einheit der Familie des Flüchtlings aufrechterhalten
bleibt, besonders in Fällen, in denen der Familienvorstand die für die Annahme in
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Im Hinblick auf den Status von Familienangehörigen, welche eine Person
begleitet haben, welche als Flüchtling oder Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz anerkannt wurde, ist primär zu prüfen, ob die Familienangehörigen
einen eigenständigen Anspruch auf internationalen Schutz geltend machen
können980.
Die Richtlinie 2011/95 anerkennt ausdrücklich, dass Familienangehörige
aufgrund der alleinigen Tatsache, dass sie mit dem Flüchtling verwandt
sind, in der Regel Gefahr laufen, in einer Art und Weise verfolgt zu werden,
dass ein Grund für die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gegeben sein
kann (Erwägungsgrund (36) RL 2011/95). Auch im Rahmen der subsidiären
Schutzgewährung hat der EGMR in seiner Rechtsprechung zu Art. 3 EMRK
anerkannt, dass zumindest der Ehegatte und die minderjährigen Kinder einer
Person, der im Herkunftsstaat eine Art. 2 oder 3 verletzende Behandlung droht,
ebenfalls und selbstständig vom menschenrechtlichen Abschiebungsverbot
erfasst werden981. Die Richtlinie 2011/95 gewährt diesen Personen jedoch
ausdrückliche Statusrechte und geht damit über die menschenrechtlichen
Vorgaben hinaus.

979 S. dazu UNHCR, Handbuch, Ziff. 181–188; zu den völkerrechtlichen Vorgaben s. Battjes,
Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23 Rz. 3 ff. mit einem kurzen
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EGMR,
980 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23, Rz. 15 ff.
981 EGMR, Bader and Kanbor v Sweden, Reports 2005-XI, Rz. 47 f.; EGMR, D v. Turkey, No
24245/03, Rz. 56; vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23,
Rz. 17.
246

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Familienangehörige, welche selber nicht die Voraussetzung für die internationale Schutzgewährung erfüllen, sollen gemäss Art. 23 Abs. 2 RL 2011/95
ebenfalls Zugang zu den Statusrechten (Art. 24–35 RL 2011/95) erhalten.
Einschränkend sollen sich nur jene Personen auf diese Garantie berufen
können, die vom Familienbegriff in Art. 2 lit. j RL 2011/95 erfasst werden.
Dazu gehören grundsätzlich nur jene Angehörigen, die sich bereits zusammen mit der schutzberechtigten Person in einem EU-Mitgliedstaat aufhalten,
sofern die Familienbindung zu ihnen bereits im Herkunftsland bestanden
hat982. Für den Familiennachzug von Angehörigen von Flüchtlingen, welche sich noch im Herkunftsstaat oder einem Drittstaat aufhalten, ist hingegen die Familienzusammenführungsrichtlinie 2003/86 einschlägig983. Der
Nachzug von Familienangehörigen subsidiär Schutzberechtigter richtet sich
ausschliesslich nach dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten.
Im Einzelnen von Art. 2 lit. j) RL 2011/95 erfasst werden der Ehegatte
und unverheiratete Personen, sofern der Aufnahmestaat im nationalen
Ausländerrecht diesen nach einer dauerhaften Beziehung eine vergleichbare
Stellung wie Ehegatten einräumt; sodann die minderjährigen unverheirateten Kinder und die Eltern oder eine andere Person, welche nach dem Recht
des Aufnahmemitgliedstaates für einen minderjährigen unverheirateten
Schutzberechtigten verantwortlich ist. Den Mitgliedstaaten steht es frei, die
Rechte gemäss RL 2011/95 weiteren Familienangehörigen zu gewähren (Art.
23 Abs. 5)984 .
B. Ei
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Sicherheitsüberlegungen (Art. 23 Abs. 3 und 4)

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Die Erstreckung der Statusrechte auf die Familienangehörigen gemäss
Art. 23 Abs. 1 und 2 RL 2011/95 sollen keine Anwendung finden, wenn die
Famlienangehörigen von der internationalen Schutzgewährung aufgrund der
Ausschlussgründe in Art. 12 bzw. Art. 17 RL 2011/95 ausgeschlossen sind oder
wären (Art. 23 (3) RL 2011/95)985 .
982 Vgl.dazu die Kritik bei Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/
Garlick/Guild (eds.), 164 f. m.w.N.
983 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §50, Rz. 6, 14; Boeles/den Heijer/Lodder/Wouters, European
Migration Law, 338; Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23,
Rz. 8 f.
984 Vgl. McAdam, IJRL 2005, 500 f.; Marx, Handbuch 2012, §50, Rz. 7.
985 So bereits UNHCR, Handbuch, Ziff. 188; vgl. dazu Marx, Handbuch 2012, §50 Rz. 12;
Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23 Rz. 19.
247

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Im Weiteren sieht die Richtlinie in Art. 23 Abs. 4 vor, dass die Mitgliedstaaten
die Leistungen, die sich aus einer Statuserstreckung auf die begleitenden
Familienangehörigen ergeben, aus Gründen der nationalen Sicherheit und
öffentlichen Ordnung verweigern, einschränken oder entziehen können. Es
ist davon auszugehen, dass diese Gründe sich auf die Familienangehörigen
selbst beziehen müssen. Denn bestehen ernsthafte Sicherheitsbedenken
gegenüber der stammberechtigten Person, sind für Flüchtlinge Art. 14 Abs. 4
und 5 und für subsidiär Schutzberechtigte Art. 17 Abs. 1 lit. d) RL 2011795 einschlägig. Nichtsdestotrotz lässt die Formulierung von Art. 23 Abs. 4 RL 2011795
auch die Auslegung zu, dass der Grund für die Einschränkung auch in der
Person des Stammberechtigten liegen kann986. Art. 23 Abs. 4 steht unter dem
Vorbehalt der Absätze 1 und 2. Dies ist als ausdrückliche Erinnerung daran
zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten selbstverständlich auch im Rahmen
dieser Bestimmung an die grund- und menschenrechtlichen Vorgaben zum
Schutz der Familie gebunden sind987.

gI. F
Die Qualifikationsrichtlinie gewährt als erstes verbindliches internationales Instrument nicht nur anerkannten Flüchtlingen, sondern auch subsidiär Schutzberechtigten eine Reihe materieller Statusrechte. Im Vergleich
zur Erstfassung wurden die Statusrechte von Flüchtlingen und subsidiär
Schutzberechtigten in RL 2011/95 weitgehend, wenn auch nicht vollständig,
vereinheitlicht.
Die verbindliche Zuerkennung von Statusrechten nicht nur für Flüchtlinge,
sondern auch für subsidiär Schutzberechtigte ist eine bedeutende
Verbesserung des internationalen Schutzes.
Aus Gründen der öffentlichen Ordnung und nationalen Sicherheit sieht die
Richtlinie diverse Möglichkeiten vor, die Statusrechte einzuschränken oder
gar zu verweigern. Die Ausnahmetatbestände sind grundsätzlich restriktiv
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(Art. 24, 25 RL 2011/95), sind die Anforderungen noch höher anzusetzen.
Dieser strengere Massstab scheint gerade angesichts der Bedeutung eines
986 Vgl. Marx, Handbuch 2012, § 50 Rz. 13; s. auch Battjes, Directive 2011/95/EU, in:
Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23 Rz. 20.
987 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 23 Rz. 21; s. auch
Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/Moreno-Lax/Garlick/Guild (eds.), 167.
248

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Aufenthaltsausweises gerechtfertigt, wird doch die Inanspruchnahme der
meisten übrigen Statusrechte durch den Entzug des Aufenthaltstitels faktisch
wesentlich erschwert, wenn nicht gar verunmöglicht.
Die vorgesehenen Einschränkungen der Statusrechte von Flüchtlingen stehen im Einklang mit den Vorgaben der Flüchtlingskonvention. Hinsichtlich
der Einschränkung der Statusrechte von subsidiär Schutzberechtigten
ist einmal mehr in Erinnerung zu rufen, dass das menschenrechtliche
Rückweisungsverbot aus Sicherheitsgründen nicht einschränkbar ist.
Wird einem Flüchtling oder einem subsidiär Schutzberechtigen daher aus
Sicherheitsüberlegungen kein Aufenthaltstitel ausgestellt oder ein solcher
entzogen, ist ihm trotzdem ein Bleiberecht im jeweiligen Mitgliedstaat zu
gewähren, solange die Voraussetzungen gemäss der Rechtsprechung des
EGMR zu 3 EMRK erfüllt sind.
Gerade in solchen Situationen kommt zudem den Garantien der
Grundrechtscharta, welche insbesondere die Wahrung der Menschenwürde,
die Achtungs des Privat- und Familienlebens sowie die Rechte des Kindes
verankert, eine wichtige Funktion zu. Daran erinnert auch Erwägungsgrund
Nr. 16 RL 2011/95 ausdrücklich. Die Garantien der Grundrechtscharta sichern
den schutzberechtigten Personen gerade auch bei einer Beschränkung
ihrer Statusrechte eine menschenwürdige Behandlung und ein gewisses
Mindestmass an Schutz zu.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Richtlinie einen Status vorsieht,
welcher im Rahmen der diskutierten Bestimmungen die Vorgaben der GFK
respektiert. Im Bereich des subsidiären Schutzes geht die Richtlinie über das
völkerrechtliche Gebotene hinaus und der Spielraum für Einschränkungen
ist folglich grösser. Eine absolute Grenze bietet jedoch auch hier das menschenrechtliche Rückweisungsverbot, welches auch aus Sicherheitsgründen
nicht einschränkbar ist.

249

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der öffentlichen Sicherheit und
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Die Genfer Flüchtlingskonvention regelt in Art. 1 C die Umstände, welche
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Person nicht mehr unter den Schutz der Konvention, wenn sie diesen Schutz
nicht mehr braucht oder er nicht mehr gerechtfertigt ist988.
Art. 1 C GFK nennt sechs Beendigungsgründe:
– Die erneute freiwillige Inanspruchnahme des Schutzes des Herkunftslandes (Art. 1 C 1) GFK);
– die freiwillige Wiedererlangung der zuvor verlorenen Staatsangehörigkeit
(Art. 1 C 2) GFK);
– den Erwerb einer neuen Staatsangehörigkeit und Inanspruchnahme des
Schutzes dieses neuen Staates (Art. 1 C 3) GFK);
– die freiwillige Rückkehr und Niederlassung im Land, aus welchem die
Person aus Furcht vor Verfolgung geflohen ist (Art. 1 C 4) GFK); und
– den Wegfall der Umstände, aufgrund derer die Person als Flüchtling anerkannt wurde, sofern die Person keine zwingenden Gründe anführen kann,
um die Rückkehr in ihr Herkunftsland abzulehnen (Art. 1 C 5), 6) GFK)989.
Im Weiteren lassen die Artikel 32 und 33 Abs. 2 GFK unter engen
Voraussetzungen die Ausweisung von Flüchtlingen aus Sicherheitsgründen
zu. Dabei können Sicherheitsgefährdungen nur dann eine Ausweisung
988 UNHCR, Handbuch, Ziff. 111 ff.
989 Zum Erlöschen des Flüchtlingsschutzes s. anstatt vieler die Analyse von Kneebone/
O’S lli , é i l C, i : Zi
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,R .
.
250

eines Flüchtlings rechtfertigen, wenn sie eine solche Intensität oder ein
solches Ausmass annehmen, dass ihnen mit den Mitteln des nationalen
Strafrechts nicht wirksam begegnet werden kann. Die Voraussetzungen
für die Anwendung von Art. 32, 33 Abs. 2 GFK sind daher sehr hoch
anzusetzen.
Während bei Anwendungsfällen von Art. 1 C GFK die Flüchtlingseigenschaft erlischt, bleiben die gemäss Art. 32 und 33 Abs. 2 GFK ausgewiesenen Personen aus rechtlicher Sicht Flüchtlinge, verlieren jedoch ihr
Aufenthaltsrecht und ihren Status im Aufnahmestaat. Dieser Unterschied
kann sowohl im Hinblick auf die Aufnahme des Flüchtlings in einem
Drittstaat, als auch in Bezug auf die Rechte der Familienangehörigen des
Flü li
B
è i .
Der Widerruf der Flüchtlingsanerkennung wird von der GFK
nicht geregelt. Das UNHCR-Handbuch sieht allerdings vor, dass eine
Anerkennungsentscheidung aufgehoben werden kann, wenn erst später bekannt wird, dass für die Anerkennung wesentliche Fakten falsch
dargestellt wurden, die Person eine andere Staatsangehörigkeit besitzt
oder eine der Ausschlussklauseln zum Tragen gekommen wäre, wenn
zum Zeitpunkt der Entscheidung alle relevanten Fakten bekannt gewesen wären990 .
Im Rahmen des menschenrechtlichen Schutzes ergeben sich die
Gründe für die Beendigung implizit aus der Rechtsprechung des EGMR991 .
Demnach verbietet Art. 3 EMRK eine Rückschiebung in den HerkunftsD i
l
, l „
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vorliegen, dass die betroffene Person nach ihrer Auslieferung einem realen Risiko von Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder
B
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wesentlich verändertern Lage im Herkunfts- oder Drittstaat diese Bedenken
nicht mehr, steht Art. 3 EMRK einer Rückschiebung somit nicht mehr entgegen. Besteht das Risiko fort, ist eine Beendigung der Schutzgewährung
aus Sicherheitsüberlegungen hingegen absolut verboten. In diesen Fällen
bleibt den Aufnahmestaaten allein der Rückgriff auf das nationale bzw.
internationale Strafrecht.

990 UNHCR, Handbuch, Ziff. 117; s. dazu umfassend Kapferer, Cancellation,
.
991 S.
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EGMR
§ .III.B.
251

§) . B

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Die Richtlinie übernimmt in Art. 11 die Erlöschensgründe der GFK und richi
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völkerrechtlichen Vorgaben.
Im Weiteren sieht sie sowohl im Rahmen der Flüchtlingszuerkennung (Art.
14 Abs. 3–5 RL 2011/95) als auch im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung
(Art. 19 Abs. 2, 3 RL 2011/95) Gründe vor, die zu einer Beendigung der
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über die Regelung der Qualifikationsrichtlinie zum Erlöschen des internationalen Schutzes, sollen jene Bestimmungen, welche zwingend die nachträgliche Anwendung der Ausschlussgründe vorsehen oder die Beendigung der
Schutzgewährung aus Sicherheitsüberlegungen zulassen, genauer untersucht
werden.
A. E lö

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Die Qualifikationsrichtlinie übernimmt in Art. 11 RL 2011/95 die
Erlöschensgründe der GFK und verpflichtet die Mitgliedstaaten, die zuerkannte Flüchtlingseigenschaft abzuerkennen, zu beenden oder nicht zu verlängern, wenn eine Person gemäss dieser Bestimmung nicht länger Flüchtling
ist (Art. 14 Abs. 1 RL 2011/95). Die Beweislast für die Veränderung der Umstände
obliegt dabei grundsätzlich dem Staat (Art. 14 Abs. 2 RL 2011/95)992.
Art. 16 RL 2011/95 regelt die Erlöschensgründe im Rahmen der subsidiären
Schutzgewährung. Der Anspruch auf subsidiären Schutz entfällt, wenn die
Umstände, welche zur Zuerkennung des Schutzes geführt haben, nicht mehr
bestehen oder sich massgeblich geändert haben (Abs. 1). Nur eine wesentliche
und dauerhafte Veränderung der Umstände rechtfertigt dabei ein Erlöschen
des Schutzes (Abs. 2). Vorbehalten bleiben zwingende Gründe, aufgrund derer
die geschützte Person es ablehnen kann, den Schutz des Herkunftstaates
erneut in Anspruch zu nehmen (Abs. 3). Liegen Erlöschengründe gemäss Art.
16 vor, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, den subsidiären Schutzstatus

992 Zu Art. 11 RL 2011/95 s. ausführlich Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/
Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 116 ff.; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/
Thym (eds.), Art. 11, 1191–1199. Aus der Rechtsprechung s. EuGH, Abudlla et al., C-175/08,
ECLI:EU:C:2010:105.
252

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abzuerkennen, zu beenden oder nicht zu verlängern (Art. 19 Abs. 1 RL
2011/95)993.
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Die Richtlinie regelt in Artikel 14 die Aberkennung, Beendigung oder
Ablehnung der Verlängerung der Flüchtlingseigenschaft. Bereits der Titel
dieser Bestimmung macht deutlich, dass hier völkerrechtliche Konzepte
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Erlöschensgründe gemäss Art. 1 C GFK, welche in Art. 11 RL 2011/95 über. Di „é k
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Fakten bekannt werden, die einer Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
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die Ausweisungsgründe, welche im Rahmen der GFK lediglich zum Verlust
des Aufenthaltsrechtes im Aufnahmestaat, nicht jedoch zum Verlust der
Flüchtlingseigenschaft an sich führen können994 .
Art. 14 Abs. 1, 2 beziehen sich auf die Erlöschensgründe in Art. 11 RL 2011/95
und auferlegen die Beweislast im Hinblick auf mögliche Erlöschensgründe
dem Staat. Zumindest für die hier behandelte Thematik scheinen sie unproblematisch. Im Folgenden soll daher lediglich auf die Bestimmungen in Art. 14
Abs. 3–6 näher eingegangen werden.
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Basierte die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft auf falschen Tatsachen
oder wurde wichtige Fakten erst nach der Zuerkennung bekannt, kann
dies zu einer Aufhebung der Flüchtlingseigenschaft ex tunc führen. Die
Flüchtlingskonvention sieht dieses Vorgehen nicht ausdrücklich vor995,
seine Zulässigkeit ergibt sich aber bereits aus allgemeinen Grundsätzen
des Verwaltungsrechts, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen
Verwaltungsaktes mit Wirkung ex tunc gestatten996.
993 Zu Art. 16 RL 2011/95 s. Boeles/ den Heijer/ Lodder/ Wouters, European Migration Law,
364; Moreno-Lax/Garlick, Qualification, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 149
f.; Storey, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 16, 1243 f.; Kneebone/
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994 Vgl. hierzu Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 14, Rz. 14 m.w.N.;
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. .N.
995 Vgl. UNHCR, Handbuch, Ziff. 117.
996 Vgl. ECRE, Background note on exclusion clauses, Ziff. 13; Marx, Handbuch 2012, §37 Rz.
4 f.; Moreno-Lax/ Garlick, Qualification, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.),
253

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Hat die als Flüchtling anerkannte Person im Rahmen des Prüfungsverfahrens
absichtlich Tatsachen falsch dargestellt oder verschwiegen, sind die
Mitgliedstaaten dann verpflichtet, die Flüchtlingseigenschaft ex tunc aufzuheben, wenn diese Tatsachen entscheidungserheblich waren997. Ausdrücklich
erwähnt wird die Verwendung von falschen oder gefälschten Dokumenten,
wobei eine Aufhebung nur dann gerechtfertig ist, wenn diese Dokumente für
die Zuerkennungsentscheidung ausschlaggebend gewesen sind998.
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Die Qualifikationsrichtlinie sieht im Weiteren vor, dass die Ausschlussgründe
gemäss Artikel 12 auch dann zur Anwendung kommen können, wenn erst
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Person gemäss Artikel 12 von der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
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die Flüchtlingseigenschaft aberkennen, beenden oder deren Verlängerung
ablehnen.
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i licher Wirkung vor. In der ersten Variante wäre ein Ausschluss bereits zum
Zeitpunkt der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft angezeigt gewesen,
die ausschlussrelevanten Fakten wurden jedoch erst später bekannt. In solchen Fällen ist ein Ausschluss mit Wirkung ex tunc dennoch angezeigt und
zulässig. Art. 14 Abs. 3 lit. a) ist ein )
zu Art. 14 Abs. 3 lit. b) und
scheint grundsätzlich unproblematisch.
Die zweite Variante sieht vor, dass die nachträgliche Anwendung der
Ausschlussgründe zu einer Aufhebung ex nunc führen muss. In diesen Fällen
waren zum Zeitpunkt der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft alle relevanten Fakten bekannt und es bestanden keine Ausschlussgründe. Sofern
sich diese Bestimmung auf die Anwendung des Ausschlussgrundes von
Art. 12 Abs. 1 lit. b) (Erwerb gleichwertiger Rechte wie Staatsangehörige des

130.
997 So auch UNHCR, Handbuch, Ziff. 117.
998 Vgl. Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 14, Rz. 11–13; MorenoLax/ Garlick, Qualification, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 130.
254

§) . B

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Aufnahmestaates) bezieht, entspricht sie Art. 1 E GFK und ist daher eindeutig völkerrechtskonform. Wird Art. 14 Abs. 3 lit. a) RL 2011/95 aber in dem
Sinne ausgelegt, dass davon auch Taten oder Handlungen erfasst werden,
welche sich die Person nach der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
hat zuschulden kommen lassen und zu einer zwingenden Anwendung
der Ausschlusstatbestände von Art. 12 Abs. 2, 3 führen, muss die
Völkerrechtskonformität genauer untersucht werden.
Die Ausschlussgründe von Art. 1 F GFK sollen grundsätzlich nur
das Verhalten des Flüchtlings bis zum Zeitpunkt der Zuerkennung der
Flüchtlingseigenschaft abdecken. Dies ergibt sich aus der Systematik der
GFK, dem Zweck der Ausschlussklauseln und teilweise auch aus dem
Wortlaut. Art. 1 F lit. b GFK bzw. Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL 2011/95 erfassen ausü kli
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erwähnt, ist die Funktion der Ausschlussklauseln sicherzustellen, dass
kein internationaler Schutz an Personen gewährt wird, die aufgrund ihres
Verhaltens in der Vergangenheit für schutzunwürdig befunden werden.
Ist eine Person erst einmal als Flüchtling anerkannt und begeht Handlungen,
welche von den Ausschlussgründen erfasst werden, kommt in erster Linie das
nationale Strafrecht des Aufnahmestaates (Art. 2 GFK) sowie gegebenfalls das
internationale Strafrecht, zur Anwendung. Wird der Flüchtling aufgrund der
vorgeworfenen Taten zu einer Gefahr für die Sicherheit des Aufnahmestaates,
sind Art. 32, 33 (2) GFK einschlägig.
Zwar lässt sich die Auffassung, dass zumindest die Ausschlussgründe
von Art. 12 Abs. 2 lit. a, c RL 2011/95 bzw. Art. 1 F lit. a, c GFK auch bei
Taten im Aufnahmestaat und auch nach der Anerkennung als Flüchtling
anwendbar sind, lediglich aufgrund des Wortlautes dieser Bestimmungen
mit guten Gründen vertreten. Für eine nachträgliche Anwendung dieser
Ausschlussklauseln könnte zudem auch die besondere Schwere der vorgeworfenen Taten sprechen999.
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Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord sowie
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werden aber auch ohne Weiteres die Bedingungen von Art. 32, 33 (2) GFK erfüllen und eine Ausweisung des Flüchtlings rechtfertigen. Wie oben ausführlich
999 So etwa Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 14, Rz. 10.
255

§) . B

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aufgezeigt, besteht in der Staatenpraxis die Tendenz, insbesondere den
Ausschlussgrund von Art. 12 Abs. 2 lit. c RL 2011/95 bzw. Art. 1 F lit. c GFK
zunehmend extensiv auszulegen und alle Handlungen im Zusammenhang
mit dem internationalen Terrorismus unter diesen Ausschlussgrund zu subsumieren. Der Umstand, dass bereits die Beteiligung an solchen Handlungen
einen Ausschluss rechtfertigen kann, in Verbindung mit den niedrigeren
Beweisanforderungen und fehlenden Verfahrensgarantien, lässt daher gerade
die Ausschlussklausel von Art. 12 Abs. 2 lit. c) bzw. 1 F lit. c) GKF als attraktive
Option erscheinen, um nicht nur gefährliche, sondern auch bereits suspekte,
unerwünschte und unangenehme Personen aus dem Aufnahmestaat ausweisen zu können1000.
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den Status der Person von Bedeutung. Im Rahmen der Ausschlussklauseln
ist kein Nachweis, geschweige denn eine Verurteilung für eine Straftat erforli . E
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Die Einschätzung, ob solche schwerwiegende Gründe vorliegen, obliegt der
zuständigen Behörde. Im Rahmen der Artikel 32 und 33 (2) GFK sind die
Verfahrensvorschriften strenger und die Beweisanforderungen wesentlich
höher 1001. Mit Bezug auf den Status verliert eine Person bei Anwendung der
Ausschlussklauseln jegliche Rechte gemäss Flüchtlingskonvention, sie ist
aus rechtlicher Sicht kein Flüchtling (mehr). Kommen hingegen Art. 32, 33
(2) GFK zur Anwendung, bleibt die Person aus rechtlicher Sicht Flüchtling,
kann jedoch aus dem Aufnahmestaat ausgewiesen werden. Solange sie sich
noch im Aufnahmestaat befindet, sind ihr jedoch gewisse Mindestrechte zu
gewähren.
Gemäss der hier vertretenen Auffassung sollte daher Art. 14 Abs. 3 lit. a)
RL 2011/95 nur dann zur Anwendung kommen, wenn ein Ausschluss bereits
zum Zeitpunkt der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gerechtfertigt
gewesen wäre, die relevanten Fakten jedoch erst nach der Zuerkennung
bekannt wurden, oder wenn sich ein Ausschluss aus dem Erwerb einer
neuen Staatsangehörigkeit oder gleichwertiger Rechte ergibt. Straftaten oder
Handlungen, welche erst nach der Zuerkennung begangen wurden und welche
die Sicherheit des Aufnahmestaates oder dessen Bevölkerung gefährden, sind

1000 Vgl. Mathew, Resolution 1373, 39 ff.
1001 S. dazu unten §14.II.D.
256

§) . B

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hingegen unter Art. 14 Abs. 4, 5 RL 2011/95 zu subsumieren. Die zu beachtenden Garantien (Art. 14 Abs. 6 RL 2011/95) sollen dann sicherstellen, dass
der Flüchtling die Möglichkeit hat, zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen,
eigene Beweise vorzulegen und sich vertreten zu lassen. Diese prozedurale
Absicherung ist angesichts der potentiell schwerwiegenden Konsequenzen
einer Ausweisung notwendig und gerechtfertigt.
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Art. 14 Abs. 4 RL 2011/95 sieht vor, dass einem Flüchtling die zuerkannte
Rechtstellung aberkannt, beendigt oder nicht verlängert werden kann, wenn
er die Sicherheit eines Mitgliedstaates gefährdet.
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Flüchtlingseigenschaft

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[...]
4) Die Mitgliedstaaten können einem Flüchtling die ihm von einer Regierungsoder Verwaltungsbehörde, einem Gericht oder einer gerichtsähnlichen Behörde
zuerkannte Rechtsstellung aberkennen, diese beenden oder ihre Verlängerung
ablehnen, wenn
a) es stichhaltige Gründe für die Annahme gibt, dass er eine Gefahr für die
Sicherheit des Mitgliedstaats darstellt, in dem er sich aufhält;
b) er eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaats darstellt, weil er
wegen eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde.

Die Flüchtlingskonvention sieht bei einer vom Flüchtling ausgehenden
Gefährdung der Sicherheit des Aufnahmestaates ein zweistufiges Vorgehen
vor: Unter Einhaltung von festgelegten Verfahrensvorschriften, von denen
nur bei Vorliegen zwingender Gründe der nationalen Sicherheit abgewichen werden kann, kann der Aufnahmestaat aus Gründen der nationalen
Sicherheit die Ausweisung eines Flüchtlings beschliessen (Art. 32 GFK). Soll
der Flüchtling in den Verfolgerstaat ausgewiesen werden, kann dieser sich nur
dann nicht auf das Refoulementverbot berufen, wenn er eine Gefahr für die
Sicherheit des Aufnahmestaates oder dessen Allgemeinheit ist, weil er wegen
eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde. Art. 32
und 33 Abs. 2 GFK dienen somit der Gefahrenabwehr und sehen als
)
257

§) . B

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die Möglichkeit der Ausweisung eines gefährlichen Flüchtlings vor. Die
Person bleibt allerdings trotz Sicherheitsgefährdung Flüchtling im Sinne von
Art. 1 A Abs. 2 GFK. Art. 32 und 33 Abs. 2 GFK sind somit keine Beendigungsoder Ausschlussklauseln1002.
Art. 14 Abs. 4 RL 2011/95 ist diesbezüglich weniger klar ausgestaltet und
scheint die Systematik der Flüchtlingskonvention zu verkennen. Inhaltlich
richtet sich Art. 14 Abs. 4 nämlich nicht nach Art. 32 GFK, sondern nach den
Ausnahmetatbeständen vom Refoulement-Verbot in Art. 33 Abs. 2 GFK. Art.
14 Abs. 4 übernimmt den Wortlaut von Art. 33 Abs. 2 GFK zwar nicht vollständig, macht aber dennoch deutlich, dass die Rechtsprechung und Literatur
zu Art. 33 Abs. 2 GFK als Referenz dienen soll1003. Diese falsche Bezugnahme
erstaunt umso mehr, als diese Gründe in ihrer völkerrechtlich vorgesehenen
Funktion als Ausnahmen zum Refoulementverbot bereits im Rahmen von
Art. 21 in die Richtlinie aufgenommen wurden1004 .
Art. 14 Abs. 4 RL 2011/95 sieht nun vor, dass die Ausnahmetatbestände
zum Refoulementverbot auch die Aberkennung, Beendigung oder
Nichtverlängerung der Flüchtlingseigenschaft rechtfertigen und somit faktisch zu zusätzlichen Ausschlussgründen werden können. Ein Flüchtling
kann folglich den internationalen Schutz nicht nur im Rahmen der
Ausschlussklauseln aufgrund seiner Schutzunwürdigkeit, sondern gemäss
Art. 14 Abs. 4 auch aufgrund der von ihm ausgehenden Gefahr verlieren1005 .
Die völkerrechtlichen Bedenken gegen dieses Vorgehen versucht die
Richtlinie durch verschiedene Anpassungen zu entschärfen. Einerseits
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zwingende Vorgabe formuliert. Dies im Gegensatz zu Art. 14 Abs. 1–3, welche
die Statusaufhebung zwingend vorsehen. Andererseits spricht Art. 14 Abs. 4
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unterscheidet, bleibt unklar. Denn der Titel von Art. 14 spricht eindeutig
von der Aberkennung, Beendigung oder Ablehnung der Verlängerung der
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1002 Vgl. dazu ECRE, Position on Exclusion, IJRL 2005, 258, Ziff. 5; Gilbert, Current Issues,
458 f.; Marx, Handbuch 2012, §37, Rz. 48.
1003 Vgl. Moreno-Lax/ Garlick, Qualification, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.),
130 f.; Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 14, Rz. 15.
1004 S. dazu oben §14.II.
1005 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §37 Rz. 52.
258

§) . B

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In materieller Hinsicht ergeben sich durch die aus konzeptioneller Sicht
falsche Bezugnahme kaum Probleme, da die Anforderungen im Rahmen von
Art. 33 Abs. 2 GFK höher anzusetzen sind als im Rahmen von Art. 32 Abs. 1
GFK 1007.
Ob der Flüchtling eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die
Allgemeinheit des Mitgliedstaates darstellt, ist mittels einer Gefahrenprognose
abzuklären. Zu prüfen ist, ob aufgrund des Verhaltens des Flüchtlings in der
Vergangenheit bzw. der Gegenwart stichhaltige Gründe für die Annahme
vorliegen, dass vom Flüchtling eine aktuelle oder zukünftige, sehr ernsthafte
Gefahr für die nationale Sicherheit oder die Allgemeinheit des Mitgliedstaates
ausgeht. Eine Ausweisung ist nur als
)
zulässig und folglich nur,
wenn die Gefahr nicht durch strafrechtliche Sanktionen abgewendet werden
kann1008.
Macht ein Mitgliedstaat eine Gefährdung seiner Bevölkerung geltend (Art.
14 Abs. 4 lit. b) RL 2011/95), ist erforderlich, dass der Flüchtling wegen eines
besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt worden ist und
dass er aufgrund dieser Straftat als grosse Gefahr für die Allgemeinheit des
Mitgliedstaates eingestuft werden muss. Die Richtlinie regelt nicht ausdrücklich, welche Straftaten als besonders schwer einzustufen sind. Auf jeden
Fall kommen nur solche Taten in Betracht, aufgrund derer die Person überhaupt zu einer Gefahr für die Allgemeinheit werden kann1009. Notwendig ist
stets eine Beurteilung der gesamten Umstände des Einzelfalls, einschliesslich insbesondere des Charakters der Straftat, der Umstände der Begehung,
des Verhaltens des Täters seit Begehung der Tat und einer möglichen
Wiederholungsgefahr 1010. Im Völkerrecht wird Art. 33 Abs. 2 GFK als
)
verstanden und ist folglich restriktiv auszulegen.

1006 Kraft, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 14, Rz. 16.
1007 So auch Gilbert, Current Issues, 459 f.
1008 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 505; Gilbert, Current
Issues, 459 ff.; Marx, Handbuch 2012, § 37, Rz. 54.
1009 Vgl. dazu die Ausführungen bei Grahl-Madsen, Commentary, Art. 33, N 10 (142 f);
Hathaway, Rights of Refugees, 349 ff.; Marx, Handbuch 2012, §35, Rz. 185.
1010 So auch Marx, Handbuch 2012, §35, Rz. 184; §37, Rz. 55; Kraft, Directive 2011/95/EU, in:
Hailbronner/ Thym (eds.), Art. 14, Rz. 21 ff.
259

§) . B

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Gemäss Art. 14 Abs. 5 kann Abs. 4 auch dann zur Anwendung kommen, wenn
über den Asylantrag noch nicht entschieden wurde.
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Flüchtlingseigenschaft

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[ ... ]
(5) In den in Absatz 4 genannten Fällen können die Mitgliedstaaten entscheiden,
einem Flüchtling eine Rechtsstellung nicht zuzuerkennen, solange noch keine
Entscheidung darüber gefasst worden ist.

Da Art. 14 Abs. 5 RL 2011/95 vorsieht, dass einer Person, welche zwar
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l „Flü li “
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Flüchtlingseigenschaft nach Art. 13 RL 2011/95 versagt werden kann, handelt
es sich faktisch um einen zusätzlichen Ausschlussgrund1011. Die Aufnahme
zusätzlicher Ausschlussgründe ist jedoch mit der Flüchtlingskonvention
nicht vereinbar und klar völkerrechtswidrig.
Der Unionsgesetzgeber hat diesen Bedenken insofern Rechnung getra, l
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muliert ist. Somit wurde es ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt, ob sie
im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie von dieser Möglichkeit Gebrauch
machen wollen1012. Z
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wohl darauf hin, dass nichtsdestotrotz zuerst die Flüchtlingseigenschaft
geprüft werden muss und die Prüfung der Aufhebungsgründe von Art. 14
Abs. 4 RL 2011/95 nicht in einem beschleunigten Verfahren oder gar einem
Zulässigkeitsverfahren vorgenommen werden darf 1013.
Entsprechende verbindliche Vorgaben findet man in der Verfahrensrichtlinie
2013/32 jedoch vergebens. Vielmehr sieht die Verfahrenrichtlinie in Art.
31 Abs. 8 lit. j) RL 2013/32 vor, dass die Mitgliedstaaten festlegen können,
1011 So auch Marx, Handbuch 2012, §35, Rz. 175.
1012 Gemäss einer Untersuchung der Umsetzung der Qualifkationsrichtlinie 2004/83
war Deutschland der einzige Mitgliedsstaat, der im nationalen Recht eine entsprechende Regelung vorsah, UNHCR, Asylum in the European Union, A Study on the
Implementation of the Qualification Directive, 94; s. dazu auch Marx, Handbuch 2012,
§35, Rz. 177.
1013 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §35 Rz. 178 ff.
260

§) . B

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dass beim Vorliegen schwerwiegender Gründe für die Annahme, dass der
Antragsteller eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche
Ordnung des Mitgliedstaates darstellt, das Prüfungsverfahren beschleunigt oder an der Grenze oder in Transitzonen durchgeführt wird. Zwar können die Mitgliedstaaten gemäss Art. 32 Abs. 1 RL 2013/32 einen Antrag auf
internationalen Schutz nur dann als unbegründet betrachten, wenn die
Asylbehörde geprüft hat, dass die Voraussetzungen für die Zuerkennung des
internationalen Schutzes nicht erfüllt sind. Sind jedoch die in Art. 31 Abs. 8
RL 2013/32 aufgeführten Umstände gegeben (darunter fallen wie erwähnt
auch schwerwiegende Gründe für die Annahme, dass vom Antragsteller
eine Gefahr ausgeht), wird den Mitgliedstaaten wiederum freigestellt, diese
Anträge als offensichtlich unbegründet zu betrachten, wenn dies im nationalen Recht so vorgesehen ist (Art. 32 Abs. 2 RL 2013/32). Im Ergebnis wird
es somit ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt, ob sie das Vorliegen der
Ausnahmetatbestände des R
-Verbotes bereits vor der Zuerkennung
und allenfalls in beschleunigten Verfahren prüfen wollen. Ein solches
Vorgehen wäre jedoch klar völkerrechtswidrig. Der Grundsatz in Art. 32 Abs.
1 RL 2013/32 scheint der Gefahr einer völkerrechtswidrigen Umsetzung dabei
nur unzureichend entgegenzuwirken.
Schliesslich macht der Umstand, dass der zusätzliche Ausschlussgrund von
Art. 14 Abs. 5 RL 2011/95 im Rahmen der Aufhebungsgründe aufgeführt ist,
einmal mehr deutlich, dass die Richtlinie systematisch unsauber vorgeht und
völkerrechtliche Konzepte vermischt.
Inhaltlich sind die Anforderungen an die Ausnahmen vom R
Verbot, auf welche Art. 14 Abs. 5 mit Verweis auf Abs. 4 verweist, wie bereits
erwähnt höher anzusetzen als im Rahmen der Ausschlussgründe von Art. 1
F GFK bzw. Art. 12 Abs. 2 RL 2011/95. So verlangt z.B. Art. 12 Abs. 2 lit. b) RL
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Gü , l
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dass der Antragsteller eine schwere nichtpolitische Straftat begangen hat. Im
Rahmen von Art. 14 Abs. 5 i.V.m. Art. 14 Abs. 4 lit. b) ist hingegen eine rechtskräftige Verurteilung wegen eines besonders schweren Verbrechens erforderlich. Zudem muss der Antragsteller aufgrund dieses Verbrechens eine Gefahr
für die Allgemeinheit darstellen1014 .
Die Rechtsfolgen von Art. 14 Abs. 5 RL 2011/95 bestehen darin, dass einem
Flüchtling die Flüchtlingseigenschaft gemäss Art. 13 RL 2011/95 nicht zuerkannt und damit die Gewährung des unionsrechtlichen internationalen
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Schutzes gemäss Kapitel VII RL 2011/95 versagt wird. Aus völkerrechtlicher
Sicht bleibt die Person jedoch Flüchtling und hat Anspruch auf den minimalen völkerrechtlichen Schutz der Flüchtlingskonvention. Darauf weist auch
Art. 14 Abs. 6 RL 2011/95 ausdrücklich hin. Zu diesem minimalen völkerrechtlichen Schutz gehören gemäss Abs. 6 namentlich das Diskriminierungsverbot
(Art. 3 GFK), das Recht auf Religionsausübung (Art. 4 GFK), das Verbot der
Bestrafung wegen illegaler Einreise (Art. 31 GFK), der Ausweisungsschutz
gemäss Art. 32 GFK sowie der Schutz vor Ausweisung gemäss Art. 33 GFK.
Insbesondere der Verweis auf Art. 33 GFK scheint widersprüchlich, haben
doch gerade die Ausnahmetatbestände zum Refoulementverbot, welche
Art. 14 Abs. 4 widergibt und auf welche Art. 14 Abs. 5 RL 2011/95 verweist,
dazu geführt, dass der Person die internationale Schutzgewährung versagt
wurde1015 . Zudem wird für die Inanspruchnahme dieses völkerrechtlichen
Minimalschutzes der Aufenthalt im Mitgliedstaat vorausgesetzt 1016.
C. A

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Die Qualifikationsrichtlinie umschreibt in Art. 19 Abs. 2 und 3 die Umstände,
welche eine Aufhebung der subsidiären Schutzgewährung rechtfertigen.
Art. 19 ist das Gegenstück zu Art. 14 RL 2011/95, welcher die Aufhebung der
Flüchtlingseigenschaft regelt. Hinsichtlich der Aufhebung der subsidiären
Schutzgewährung aus Sicherheitsgründen ist festzuhalten, dass die Richtlinie
Personen, welche eine Gefahr für die Allgemeinheit oder für die Sicherheit
des Aufnahmestaates darstellen, bereits zwingend von der Zuerkennung des
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é . é . li . . Ei V
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die Art. 14 Abs. 4 und 5 betreffend die Aufhebung der Flüchtlingseigenschaft
entspricht, sucht man daher in Art. 19 vergeblich1017.
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ex tunc aufgrund Straffälligkeit
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Zunächst sieht Art. 19 Abs. 2 RL 2011/95 vor, dass ein Mitgliedstaat, der den
zusätzlichen Ausschlussgrund in Art. 17 Abs. 3 (Begehung weiterer, nicht explizit
1015 So auch Marx, Handbuch 2012, §35, Rz. 189.
1016 So auch Marx, Handbuch 2012, §35, Rz. 188 f.; Kraft, Directive 2011/95/EU, in:
Hailbronner/Thym (eds.), Art. 14, Rz. 28. Zu den Verfahrensgarantien bei der Aufhebung
der Flüchtlingseigenschaft s. sogleich unten §14.II.D.
1017 Vgl. Battjes, Directive 2011/95/EU, in: Hailbronner/Thym (eds.), Art. 19, Rz. 2; MorenoLax/ Garlick, Qualification, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 155 f.; Marx,
Handbuch 2012, §44, Rz 3.
262

§) . B

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genannter Straftaten im Herkunftsland und Flucht vor Strafverfolgung)1018 in
sein nationales Recht umgesetzt hat, diesen auch anwenden kann, wenn die ausschlussrelevanten Umstände erst nach der Zuerkennung bekannt wurden1019.
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sidiären Schutzstatus

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-

[...]
(2) Die Mitgliedstaaten können einem Drittstaatsangehörigen oder einem
Staatenlosen den von einer Regierungs- oder Verwaltungsbehörde, einem Gericht
oder einer gerichtsähnlichen Behörde zuerkannten subsidiären Schutzstatus
aberkennen, diesen beenden oder seine Verlängerung ablehnen, wenn er nach
der Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus gemäss Art. 17 Absatz 3 von der
Gewährung subsidiären Schutzes hätte ausgeschlossen werden müssen.

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folgerichtig aus der ebenfalls nicht zwingend formulierten Ausschlussklausel
in Art. 17 Abs. 3, auf welcher sich dieser Aufhebungsgrund bezieht 1020.
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A . A . li . cL
/
Zwingend sieht die Qualifikationsrichtlinie die Aufhebung des subsidiären
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Abs. 1 und 2 RL 2011/95 erfasst wird.
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sidiären Schutzstatus

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-

[...]

1018 S. dazu oben §12.III.C.5.
1019 Anders Marx, Handbuch 2012, § 44 Rz. 9, der von dieser Bestimmung die Straffälligkeit
einer Person nach der Zuerkennung erfasst sieht. Gegen diese Auffassung spricht jedoch
der Wortlaut, welcher anders als in Art. 19 Abs. 3 RL 2011/95 nur die Variante vorsieht,
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ü
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i “.
1020 Vgl. Boeles/ den Heijer/ Lodder/ Wouters, European Migration Law, 366; Marx,
Handbuch 2012, §44, Rz. 10, 12.
263

§) . B

)

)

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)

(3) Die Mitgliedstaaten erkennen einem Drittstaatsangehörigen oder einem
Staatenlosen den subsidiären Schutzstatus ab, beenden diesen oder lehnen eine
Verlängerung ab, wenn
a) er nach der Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus gemäss Art. 17 Absätze
1 und 2 von der Gewährung subsidiären Schutzes hätte ausgeschlossen werden
müssen oder ausgeschlossen ist.

Dabei erfasst diese Bestimmung nicht nur die Variante, dass ausschlussrelevante Tatsachen erst nach der Zuerkennung bekannt werden (Ausschluss ex
tunc: i P
„ ä
l
ü
“,
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Situation, in der erst nach der Zuerkennung ausschlussrelevante Umstände
entstehen, welche zu einem Ausschluss nach Art. 17 Abs. 1 und 2 RL 2011/95
führen (Ausschluss ex nunc: i P
„[i ]
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l
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der Aufhebung der Flüchtlingseigenschaft ist dieses Vorgehen im Rahmen der
subsidiären Schutzgewährung nicht per se völkerrechtswidrig 1021. Solange das
absolute menschenrechtliche Rückschiebungsverbot dennoch respektiert
wird, ist daher die Aufhebung des unionsrechtlichen subsidiären Schutzstatus
auch in solchen Fällen möglich und aus völkerrechtlicher Sicht zulässig 1022.
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l
D
ll
g
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von entscheidungsrelevanter Tatsachen
A . A . li . cL
/
Ebenfalls zwingend aufzuheben ist der subsidiäre Schutzstatus, wenn der
Antragsteller über entscheidungsrelevante Tatsachen falsche Angaben
gemacht oder solche verschwiegen hat.
é . è– é k
,B
sidiären Schutzstatus

i

é l

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-

[...]
(3) Die Mitgliedstaaten erkennen einem Drittstaatsangehörigen oder einem
Staatenlosen den subsidiären Schutzstatus ab, beenden diesen oder lehnen eine
Verlängerung ab, wenn

1021 Vgl. dazu oben §14.II.B.1.b).
1022 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §44 Rz. 44; Moreno-Lax/ Garlick, Qualification, in: Peers/
Moreno-Lax/ Garlick/ Guild (eds.), 156.
264

§) . B

)

)

)S

ä

[...]
b) eine falsche Darstellung oder das Verschweigung von Tatsachen seinerseits,
einschliesslich der Verwendung falscher oder gefälschter Dokumente, für die
Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus ausschlaggebend war.

Dabei ist nicht alleine ausreichend, dass der Antragsteller Tatsachen falsch
dargestellt oder verschwiegen oder gefälschte oder verfälschte Beweismittel
vorgelegt hat. Dieses Verhalten rechtfertigt erst und nur dann eine Rücknahme
i iä
S
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S
’k sal war 1023. Der Betroffene muss zudem die Absicht gehabt haben, die zuständigen Behörden irrezuführen. Nur wenn alle diese drei Elemente kumulativ
vorliegen, ist die Aufhebung des subsidiären Schutzstatus gerechtfertigt.
Art. 19 Abs. 3 lit. b) RL 2011/95 ist abschliessend formuliert, weitere
Aufhebungsgründe, welche nicht dem Betroffenen zuzurechnen sind, wie
etwa die unvollständige Ermittlung wesentlicher Tatsachen oder die falsche
Einschätzung der Gefährdungslage durch die zuständige Behörde werden
somit nicht von dieser Bestimmung erfasst 1024 . Stellt sich jedoch heraus, dass
die Person tatsächlich nicht länger Gefahr läuft, einen ernsthaften Schaden
zu erleiden, kann der subsidiäre Status unter den in Art. 19 Abs. 1 RL 2011/95
genannten Voraussetzungen erlöschen1025 .
D. g
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oder des subsidiären Schutzstatus

Flü

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Soll die internationale Schutzgewährung beendet werden, sind die verfahrensrechtlichen Vorgaben zu beachten, welche sich aus der GFK, den menschenrechtlichen Verträgen sowie der Qualifikations- und der Verfahrensrichtlinie
ergeben. Die wichtigsten Garantien sollen im Folgenden kurz skizziert
werden.
Grundsätzlich kann nur ein gesetzlich vorgesehenes Verfahren, welches eine Prüfung im Einzelfall ermöglicht, zur Beendigung des internationalen Schutzes führen1026. Ni
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i .B. i „
i
“
1023 S. dazu Moreno-Lax/ Garlick, Qualification, in: Peers/ Moreno-Lax/ Garlick/ Guild
(eds.), 156; Marx, Handbuch 2012, §44, Rz. 15–17.
1024 Vgl. Marx, Handbuch 2012, §44, Rz. 15–17.
1025 S. dazu oben §14.II.A.
1026 Im Fall der Aufenthaltsbeendigung eines Flüchtlings aufgrund einer
Sicherheitsgefährdung ergibt sich dies bereits aus Art. 32 Abs. 2 GFK.
265

§) . B

)

)

)S

ä

)

Beendigung der Schutzgewährung ohne Einzelfallprüfung, wenn eine
Person neu auf einer Liste zur Terrorismusbekämpfung aufgeführt wird.
Auch in solchen Fällen sind die gesamten Umstände des Einzelfalles zu prüfen. Für die Eröffnung eines Aberkennungsverfahrens reichen aber bereits
Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Erlöschens- oder Aufhebungsgrundes
(Art. 44 RL 2013/32)1027.
Art. 19 Abs. 4 RL 2011/95 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten, welche einer
Person den subsidiären Schutzstatus zuerkannt haben, in jedem Einzelfall
nachweisen, dass die betreffende Person keinen oder nicht mehr Anspruch
auf subsidiären Schutz hat. Die Beweislast obliegt dabei dem Staat. Betreffend
die Aufhebung der Flüchtlingseigenschaft in Art. 14 Abs. 3–5 RL 2011/95 findet sich keine entsprechende ausdrückliche Regelung. Offensichtlich ist, dass
die Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 14 Abs. 4 und 5 bei der Beurteilung,
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li Gü “ i , i P
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ü i Si
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Aufnahmestaates zu betrachten, über einen Ermessensspielraum verfügen
und hier kein formeller Beweis erforderlich ist 1028.
Die Asylverfahrensrichtlinie 2013/32 sieht in Art. 45 detaillierte
Verfahrensgarantien für das Aberkennungsverfahren vor. So muss die
betreffende Person schriftlich darüber informiert werden, dass und aus
welchen Gründen die zuständige Behörde ihren Anspruch auf internationalen Schutz überprüft, und ihr die Gelegenheit zur Stellungnahme gegen
die Aberkennung gegeben werden, entweder in Form einer persönlichen
Anhörung oder der Möglichkeit einer schriftlichen Erklärung (Art. 45 Abs.
1 RL 2013/32). Eine Entscheidung über die Aberkennung muss schriftlich
ergehen und eine sachliche und rechtliche Begründung sowie eine schriftliche Rechtsmittelbelehrung enthalten (Art. 45 Abs. 3 RL 2013/32). Gemäss
Art. 46 Abs. 1 lit. c) RL 2013/85 müssen die Mitgliedstaaten gegen eine
Aberkennungsentscheidung einen wirksamen Rechtsbehelf vorsehen.

III. F
Die Analyse der Bestimmungen der Qualifkationsrichtlinie über die
Beendigung der Schutzgewährung hat aufgezeigt, dass die Richtlinie die
Systematik der Flüchtlingskonvention verkennt und es den Mitgliedstaaten
1027 S. auch Marx, Handbuch 2012, § 37, Rz. 37, § 44, Rz. 22.
1028 Vgl. Grahl-Madsen, Commentary, Art. 33, N 6 (139); s. dazu die Ausführungen mit
Hinweis auf das Fallrecht bei Hathaway, Rights of Refugees, 345.
266

§) . B

)

)

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ä

freistellt, von den Vorgaben der Konvention abzuweichen anstatt eine eindeutig völkerrechtskonforme Lösung vorzusehen.
Die abschliessend aufgeführten Ausschlussklauseln (Art. 1 F GFK)1029
und die Bestimmungen zur Aufenthaltsbeendigung aufgrund einer
Sicherheitsgefährdung (Art. 32 GFK) und Ausweisung in den Verfolgerstaat
(Art. 33 Abs. 2 GFK) dienen zwei strikt voneinander zu trennenden
Zielsetzungen1030. Während der Ausschluss schutzunwürdiger Personen dazu
führt, dass der Antragsteller aus rechtlicher Sicht kein Flüchtling ist, dienen Art. 32 und Art. 33 Abs. 2 GFK der Gefahrenabwehr und eröffnen den
Aufnahmestaaten die Möglichkeit, einen Flüchtling in Fällen, in denen das
von ihm ausgehende Sicherheitsrisiko nicht mit den Mitteln des Strafrechts
kontrolliert werden kann, auszuweisen (Art. 32 GFK), als ultima ratio ist dabei
auch die Rückweisung in den Verfolgerstaat zulässig (Art. 33 Abs. 2 GFK).
Die Richtlinie 2011/95 vermischt diese völkerrechtlichen Konzepte jedoch
auf teilweise völkerrechtswidrige Weise:
– So übernimmt sie im Rahmen der die Aufenthaltsbeendigung gemäss
Art. 14 Abs. 4 RL 2011/95 anstatt der Vorgaben von Art. 32 GFK, die
Ausnahmetatbestände des Refoulement-Verbotes in Art. 33 Abs. 2 GFK.
Sofern die Verfahrensgarantien von Art. 32 GFK eingehalten werden,
ist diese falsche Bezugnahme aufgrund der höheren inhaltlichen
Anforderungen von Art. 33 Abs. 2 GFK zwar systematisch unsauber, aber
aus völkerrechtlicher Sicht zulässig.
– Sofern die Ausnahmetatbestände vom Refoulement-Verbot erfüllt sind,
können die Mitgliedstaaten davon absehen, einem Flüchtling den unionsrechtlichen Status zuzuerkennen, solange sie noch keine Entscheidung
darüber getroffen haben (Art. 14 Abs. 5). Faktisch stellt diese Variante einen
zusätzlichen Ausschlussgrund dar und ist nicht völkerrechtskonform.
– Ebenfalls nicht völkerrechtskonform ist gemäss der hier vertretenen
Auffassung die nachträgliche Anwendung der Ausschlussgründe von Art.
12 (Art. 14 Abs. 3 lit. a) RL 2011/95), soweit damit schutzunwürdiges Verhalten
des Flüchtlings nach der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft sanktioniert werden soll.

1029 Gemäss Art. 42 GFK sind diesbezüglich auch keine Vorbehalte möglich.
1030 Vgl. UNHCR, Background note on exclusion clauses, IJRL 2003, 505; Gilbert, Current
issues, 457 ff.
267

§) . B

)

)

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)

Die Richtlinie versucht die Bedenken hinsichtlich der Völkerrechtskonformität
dieser Bestimmungen durch sprachliche Anpassungen zu entschärfen und
stellt die Umsetzung ins Ermessen der Mitgliedstaaten. Diese sind weiterhin
vollumfänglich an ihre Verpflichtungen als Vertragsstaaten der GFK gebunden. Im Ergebnis scheint allerdings das Vorgehen des Unionsgesetzgebers,
potentiell klar völkerrechtswidrige Varianten überhaupt vorzusehen, deren
Umsetzung dann aber ins Ermessen der Staaten zu stellen, sehr fragwürdig 1031.
Die Bestimmungen über die Beendigung der subsidiären Schutzgewährung
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U ä “-Kl
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RL
2011/95) drei Tatbestände vor, die zu deren Aufhebung führen:
– Die optionale Aufhebung ex tunc aufgrund der Straffälligkeit der Person
gemäss Art. 17 Abs. 2 RL 2011/95, wenn die ausschlussrelevanten Tatsachen
erst nach der Zuerkennung bekannt wurden.
– Die zwingende Anwendung der Ausschlussgründe gemäss Art. 17 Abs. 1
und 2 RL 2011/95, auch auf das Verhalten der Person nach der Zuerkennung
des subsidiären Schutzstatus.
– Die falsche Darstellung oder das Verschweigen von Tatsachen, welche für
die Zuerkennung ausschlaggebend waren.
Anders als die Flüchtlingskonvention enthalten die menschenrechtlichen
Verträge und die einschlägige Rechtsprechung keine über das absolut geltende menschenrechtliche Abschiebungsverbot hinausgehenden Vorgaben
zur Ausgestaltung des Status von subsidiär schutzberechtigten Personen
vor. Solange daher die Beendigung des unionsrechtlichen subsidiären
Schutzstatus nicht zur Folge hat, dass die Person in einen Staat ausgewiesen
wird, wo sie an Leib und Leben bedroht ist, sind diese Bestimmungen der
Richtlinie als völkerrechtskonform einzustufen.
Nichtdestotrotz wird auch hier deutlich, dass ein Risiko besteht, dass
die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten die zu diesem Zweck
notwendigen Differenzierungen zwischen dem absolut geltenden menschenrechtlichen Rückschiebungsschutz und dem einschränkbaren und
beendigungsfähigen unionsrechtlichen subsidiären Schutzstatus in der
Praxis nur schwer nachvollziehen und umsetzen können. Dies gilt umso
mehr, als sich die Anspruchsvoraussetzungen für den menschenrechtlichen

1031 S. dazu auch Hailbronner, Commentary, Art. 14 N 16 f.; Pelzer, 161.
268

§) . B

)

)

)S

ä

Rückschiebungsschutz und den unionsrechtlichen subsidiären Schutzstatus
weitestgehend entsprechen.
Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass sowohl Flüchtlinge als
auch subsidiär schutzberechtigte Personen nach fünf Jahren rechtmässigem Aufenthalt einen Anspruch auf den Status als längerfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger gemäss RL 2003/109/EG geltend
machen können und sich bei deren Zuerkennung die Aufenthaltsbeendigung
fortan nach den Bestimmungen der RL 2003/109/EG und nicht mehr der
Qualifikationsrichtlinie 2011/95 richtet 1032.

1032 Boeles/den Heijer/Maarten/ Wouters, European Migration Law, 366.
269

4. Teil:
Schlussbetrachtung

§ . k

E

i

1. Die vorliegende Untersuchung hat im 1. Teil zunächst anhand eines historischen Überblicks über diverse universelle und regionale Instrumente
zum Schutz von Flüchtlingen im weiteren Sinn aufgezeigt, dass es sich
beim Schutz der öffentlichen Sicherheit keineswegs um ein neues
Anliegen handelt, welches erst aufgrund der Bedrohung durch terroristische und extremistische Anschläge bedeutsam geworden ist.
2. Vielmehr hat der 1. Teil der Arbeit deutlich gemacht, dass seit bald 100
Jahren in fast alle internationale und regionale Regelwerke zum Schutz
verfolgter Person auch Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen
Sicherheit aufgenommen wurden.
3. Diese Bestimmungen sehen zunächst vor, dass gewisse Kategorien aufgrund ihres verwerflichen persönlichen Verhaltens vor Ersuchen um
internationalen Schutz für schutzunwürdig befunden und folglich von
der internationalen Schutzgewährung ausgeschlossen werden sollen.
Justizflüchtlinge und Personen, welche sich der schwersten internationalen Verbrechen schuldig gemacht haben und den internationalen Schutz
missbräuchlich in Anspruch zu nehmen versuchen, sollen seit jeher von
der Schutzgewährung ausgeschlossen sein.
4. Die Ausschlussklauseln in den internationalen und regionalen Verträgen
dienen dabei nicht primär der Gefahrenabwehr, sondern sind eine logische Folge des höchst verwerflichen Verhaltens des Gesuchstellers vor dem
Ersuchen um internationalen Schutz.
5. Seit der UNHCR-Satzung und der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951
gilt dabei, dass der Aufnahmestaat dem Antragsteller die Begehung dieser
besonders schweren Straftaten nicht formell beweisen muss. Vielmehr
reichen schwerwiegende Gründe aus, welche zur Annahme berechtigten,
dass der Antragsteller aufgrund dieser Taten schutzunwürdig ist.
6. hä
i
i
l
d
ä
unterstehen
Flüchtlinge der Rechtsordnung des Aufnahmestaates. Verstösse gegen die
Rechtsordnung können mit den regulären Sanktionsmöglichkeiten des
Strafrechts und des öffentlichen Rechts geahndet werden. Nur wenn diese
Instrumente die vom Flüchtling ausgehende Gefahr für die öffentliche
273

§) . Z

7.

8.

9.

10.

274

)

)E

Sicherheit des Aufnahmestaates nicht länger abwehren können, kann die
Schutzgewährung in einem gesetzlich vorgesehenen Verfahren und unter
Einhaltung gewisser Verfahrensgarantien beendet und der Flüchtling
ausgewiesen werden.
Die Rückweisung eines Flüchtlings in den Herkunftsstaat ist grundsätzlich
ausgeschlossen (sog. flüchtlingsrechtliches Refoulement-Verbot). Sie ist
nur unter sehr restriktiv auszulegenden Voraussetzungen zulässig, nämlich dann, wenn der Flüchtling aufgrund seines persönlichen Verhaltens
eine tatsächliche, ernsthafte und aktuelle Gefahr für die Bevölkerung oder
die öffentliche Sicherheit des Aufnahmestaates darstellt. Aus völkerrechtlicher Sicht bleibt allerdings auch eine so zurückgewiesene Person weiterhin Flüchtling (dies im Unterschied zu einer Person, die aufgrund eines
Ausschlussgrundes von der Schutzgewährung ausgeschlossen wurde).
In Ergänzung der flüchtlingsrechtlichen Schutzinstrumente sind darüber
hinaus auch die menschenrechtlichen Vorgaben zu beachten, und anders
als im internationalen und regionalen Flüchtlingsrecht ist im Rahmen
des menschenrechtlichen Refoulement-Verbotes, keine Ausweisung in
den Herkunftsstaat möglich, solange dort die Gefahr eines ernsthaften
Schadens tatsächlich besteht. Den Staaten stehen in diesen Situationen
folglich auch gegenüber höchst gefährlichen Personen lediglich die
Sanktionsmöglichkeiten des nationalen und internationalen Strafrechts
und des öffentlichen Rechts zur Verfügung.
Der 1. Teil hat aufgezeigt, dass die Genfer Flüchtlingskonvention und
a
k ll
die wichtigsten Instrumente des internationalen
Flüchtlingsschutz und zugleich auch die Grundlage der meisten regionalen Schutzinstrumente darstellen. Die Genfer Flüchtlingskonvention
enthält insgesamt die
M
i
d
öffentlichen Sicherheit der Aufnahmestaaten und der internationalen
Gemeinschaft.
Diese Mechanismen wurden auch angesichts der Bedrohungen
durch den internationalen Terrorismus auf internationaler Ebene
vom UN-Sicherheitsrat, der UN-Generalversammlung, kurz nach
den Anschlägen vom 11. September 2001 von den Vertragsstaaten der
Flüchtlingskonvention selbst, sowie auf regionaler Ebene ausdrücklich auch von der Kommission der Europäischen Gemeinschaft als
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k
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H
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§) . Z

)

)E

11. Die Arbeit hat sich im 2. Teil dann der Entstehung und den institutionellen Vorgaben des Europäischen Asylrechts zugewandt. Dabei wurden die
Bindung an die völkerrechtlichen Vorgaben der Europäischen Union
einerseits und der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und Anwendung
des Asylsekundärrechts andererseits umfassend analysiert.
12. Die Europäische Union ist aktuell weder Vertragspartei der GFK noch
der EMRK und es besteht daher zum jetzigen Zeitpunkt keine unmitl
g
li
f i , die in diesen Abkommen enthaltenen
völkerrechtlichen Vorgaben im Rahmen ihres Handelns zur Schaffung
eines Europäischen Asylsystems zu beachten.
13. Eine Verpflichtung zur Beachtung der GFK und weiterer einschlägiger Verträge ergibt sich jedoch aus Art. 78 Abs. 1 AEUV, welcher ausdrücklich bestimmt, dass das auf dieser Grundlage verabschiedete
Asylsekundärrecht im Einklang mit der GFK stehen oder zumindest
völkerrechtskonform ausgelegt werden muss.
14. Der EuGH muss bei der Auslegung des Sekundärrechts die Vorgaben der
GFK vollumfänglich beachten. Der Umfang der Auslegungsbefugnis des
EuGH richtet sich nach den Kompetenzen der Union im Asylbereich.
Folglich ist der Gerichtshof nicht befugt, Bestimmungen der GFK zu
interpretieren, welche keinen direkten Bezug zum unionsrechtlichen
Sekundärrecht haben.
15. Die Union ist im Weiteren ebenfalls primärrechtlich gemäss Art. 6
A . Efg .F. an die völkerrechtlichen Vorgaben gebunden, welche
gemäss der Rechtsprechung des EuGH als allgemeine Grundsätze Teil
des Unionsrecht darstellen.
16. Für das Europäische Asylrecht von besonderer Bedeutung sind der allgemeine Grundsatz der Achtung der Menschenwürde, das Recht auf Leben
gemäss Art. 2 EMRK, die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten
gemäss Zusatzprotokoll Nr. 6 zur EMRK, das Folterverbot inklusive dem
menschenrechtlichen Refoulementverbot gemäss Art. 3 EMRK, die
Garantien im Falle eines Freiheitsentzuges von Art. 5 EMRK sowie das
Recht auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK.
17. Mit der Rechtsverbindlichkeit der Grundrechtscharta wurde der
Grundrechtsschutz der EU gestärkt. Dies scheint auch für das Europäische
Asylrecht umso wichtiger, als die Kompetenzen der EU in diesem grundrechtssensiblen Bereich mit dem Lissabonner Vertrag massgeblich
erweitert wurden.

275

§) . Z

)

)E

18. Die Ef-Mi li
sind als Vertragsparteien der einschlägigen
völkerrechtlichen Abkommen unabhängig von ihren Verpflichtungen
im Rahmen der Europäischen Union im Allgemeinen und des
Europäischen Asylrechts im Besonderen im vollen Umfang an ihre
völkerrechtlichen Verpflichtungen gebunden. Sie sind daher verpflichtet,
die Richtlinienbestimmungen EMRK-konform umzusetzen bzw. die einschlägigen Verordnungsbestimmungen EMRK-konform anzuwenden.
19. Die Mitgliedstaaten bleiben für Konventionsverletzungen, welche
sich aus der Anwendung der nationalen Umsetzungserlasse bzw. der
Verordnungsbestimmungen ergeben, verantwortlich, soweit ihnen
die sekundärrechtlichen Bestimmungen einen Beurteilungs- und
Ermessenspielraum einräumen. In ihren Konventionsrechten verletzte Personen können sich nach Erschöpfung des innerstaatlichen
Instanzenzuges mittels Individualbeschwerde an den Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte richten. Die Doktrin des äquivalenten
Grundrechtsschutzes kommt für das Europäische Asylrecht zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich nicht zur Anwendung.
20. Im 3. Teil untersucht diese Arbeit die Bestimmungen der
Qualifikationsrichtlinie 2011/95, welche dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen oder sich (indirekt) darauf auswirken können. Die Bestimmungen wurden für die Analyse in drei
K
i
i
il : Bestimmungen über den Ausschluss gewisser
Personen von der Anerkennung als Flüchtling oder von der Gewährung
subsidiären Schutzes, Bestimmungen, welche die Einschränkung der
Statusrechte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
vorsehen sowie Bestimmungen über die Beendigung der internationalen
Schutzgewährung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.
21. Bei der Analyse der einzelnen Bestimmungen wurde anschliessend deren
Inhalt genauer bestimmt und insbesondere unter Berücksichtigung der
g
GFK
EMcK
i gölk
k
i ili ä
geprüft.
22. A . A . li . cL
/ sieht vor, dass ein Gesuchsteller von der
Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft aufgrund der mutmasslichen
Begehung der schwersten internationalen Verbrechen auszuschliessen ist. Die Umsetzung und Anwendung dieser Bestimmung bietet kaum
rechtliche Probleme, da die einzelnen Tatbestände in den Vertragswerken
des humanitären Völkerrechts und des internationalen Strafrechts
hinreichend klar definiert und in der umfangreichen internationalen
276

§) . Z

23.

24.

25.

26.

27.

28.

)

)E

Rechtsprechung zudem weiter konkretisiert worden sind. Einzig ein
Ausschluss aufgrund mutmasslich begangener Verbrechen gegen den
Frieden kommt aufgrund der mangelnden Bestimmtheit einer verbindlichen internationalen Definition dieser Verbrechen nicht in Betracht. Die
neu beschlossene Definition des Verbrechens der Aggression in Art. 8bis
Römer Statut wird frühestens 2017 in Kraft treten.
Von der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft ebenfalls ausgeschlossen ist gemäss A . A . li . cL
/ ein Gesuchsteller, der eine
schwere nicht-politische Straftat ausserhalb des Aufnahmelandes
begangen hat.
Dieser Ausschlussgrund kommt nur dann zur Anwendung, wenn schwerwiegende Gründe zur Annahme berechtigen, dass der Antragsteller eine
Straftat im Ausland begangen hat. Für im Gaststaat verübte Straftaten
sind die nationale Strafgesetzgebung (vgl. Art. 2 GFK) sowie Art. 14 (4)
und (6) RL 2011/95 (vgl. Art. 32 und Art. 33 GFK) einschlägig.
Die Einordnung eines Verbrechens als schwer ist unter der Berücksichtigung aller Umstände vorzunehmen. Die Tatsache, dass ein bestimmtes Verbrechen von einem internationalen Abkommen zu dessen
Bekämpfung erfasst wird, kann ein Indiz für dessen Schwere sein, darf
jedoch nicht automatisch zu einem Ausschluss führen.
Dasselbe gilt bei der K
ii
d
l
li i
nichtpolitisch. Die Grundsätze und Prinzipien des Auslieferungsrechts
und der internationalen Abkommen zur Terrorismusbekämpfung sind
als Auslegungshilfen heranzuziehen, jedoch nicht direkt auf diesen
Ausschlussgrund zu übertragen, sondern vielmehr nur im analogen
Sinne anzuwenden.
Die Prüfung der Schwere und des politischen Charakters des Verbrechens
beinhaltet implizit auch eine gewisse Interessenabwägung und gewährt
den mitgliedstaatlichen Behörden bei der Anwendung ein gewisses
Ermessen.
Eine darüber hinausgehende Interessenabwägung ist schliesslich aber nur
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äll
„Di k i i i
kl
l “,
in denen die Verschlechterung der Lage des Antragstellers in Verbindung
mit einem Verfolgungsgrund nicht direkt in Verbindung mit der
Strafverfolgung oder Bestrafung im Herkunftsstaat steht, geboten.
Zu einem Ausschluss von der Anerkennung als Flüchtling sollte es folglich nur kommen, wenn der kriminelle Charakter des Verhaltens des
Antragstellers seine Schutzbedürftigkeit als Flüchtling überwiegt.
277

§) . Z

)

)E

29. A . A . li . cL
/ schliesst Personen aus, die sich Handlungen
zuschulden kommen liessen, die den ki l
G
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Vereinten Nationen zuwiderlaufen. Dieser Ausschlussgrund ist
gegenüber den übrigen zwei Ausschlussgründen (Art. 12 lit. a) und b) RL
2011/95 nur subsidiär anzuwenden und eng auszulegen, erfasst nur strafrechtlich relevante Handlungen, allerdings unabhängig davon, ob sie im
Ausland oder im Aufnahmestaat verübt wurden.
30. Die Bestimmung erfasst primär nur a
i
lia ii
. Unter gewissen Voraussetzungen können aber auch
nichtstaatliche Akteure, welche Verursacher der begründeten Furcht
vor Verfolgung im Sinne von Art. 6 lit. c) RL 2011/95 sein können, gemäss
Art. 12 (2) lit. c) RL 2011/95 vom Flüchtlingsstatus ausgeschlossen werden.
Personen, die keine ranghohe Position im Staat oder einer nichtstaatlichen Organisation innehaben, jedoch persönlich Taten begangen haben,
die den Zielen und Grundsätzen der UN zuwiderlaufen, sind gemäss Art.
12 (2) lit. a) oder b) RL 2004/83 auszuschliessen.
31. Art. 1 F lit. c GFK und folglich auch Art. 12 Abs. 2 lit. c) RL 2011/95 ist von
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geprägt, scheint aber in den letzten
Jahren gerade im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung an
Attraktivität gewonnen zu haben, ermöglicht diese Bestimmung den
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von der Asylgewährung auszuschliessen, ohne ihren Asylantrag genauer
untersuchen zu müssen.
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auf Personen Anwendung, die sich an diesen Taten beteiligt haben (Art.
A . cL
/ ). Im Zusammenhang mit der f
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roristischer Organisationen ist festzuhalten, dass bloss unerhebliche
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nicht von den Ausschlussklauseln erfasst werden sollen. Es ist aber auch
nicht erforderlich, dass der Antragsteller persönlich und durch eigene
Gewaltbeiträge terroristische Verbrechen begangen haben muss. Wenn
ein Antragsteller freiwillig einer besonders gewalttätigen terroristischen
Organisation angehört, wird generell vermutet, dass die Person in irgendeiner Weise einen entscheidenden Beitrag zur Ausführung gewalttätiger Handlungen geleistet hat. In derartigen Fällen kommt es zu einer
Beweislastumkehr und der Antragsteller muss beweisen, dass er weder
Kenntnis von den strafbaren Handlungen hatte noch einen wesentlichen
Beitrag zu diesen geleistet hat.
278

§) . Z

)

)E

33. Die Qualifikationsrichtlinie 2011/95 überträgt die Ausschlussgründe der
Flüchtlingskonvention in leicht modifizierter und zusätzlich erweiterter Form auch auf die subsidiäre Schutzgewährung. Hinsichtlich der
grundsätzlichen Völkerrechtskonformität dieses Vorgehens wurde
aufgezeigt, dass der subsidiäre Schutz der EU über den menschenrechtlichen Schutz gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte hinausgeht. Aus völkerrechtlicher Sicht darf dieser
grosszügigere unionsrechtliche Schutz auch wieder eingeschränkt
werden (z.B. in Form von Ausschlussklauseln), solange dadurch das menli
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Z ü k i
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Abschiebung oder Auslieferung in einen Staat, in dem Folter oder andere
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B
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B
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nicht berührt wird.
34. Die Ausschlussklauseln des Art. 17 RL 2011/95 sind wesentlich weiter
gefasst als diejenigen des Art. 12 Abs. 2 RL 2011/95, so dass eine a
,
die von der Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen ist, automatisch auch von der subsidiären Schutzgewährung ausgeschlossen
wird. Folglich entfällt
è–
i
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è – i Funktion des
„ ä
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li
d
, als welcher der subsidiäre Schutz ursprünglich konzipiert war.
35. A . A . li . cL
/ übernimmt den genauen Wortlaut von Art.
12 Abs. 2 lit. a) RL 2011/95 und deckt sich daher in inhaltlicher Hinsicht
mit dieser Bestimmung.
36. Gemäss A . A . li . cL
/ sind Antragsteller, die eine schwere
Straftat begangen haben, von der Schutzgewährung auszuschliessen. Im Vergleich zur entsprechenden Bestimmung Art. 12 Abs. 2 lit.
b) RL 2011/95 hat der Unionsgesetzgeber im Rahmen der subsidiären
Schutzgewährung sowohl die geografische Einschränkung auf Taten
ausserhalb des Aufnahmestaates als auch die Beschränkung auf nichtpolitische Straftaten gestrichen. Folgen hat die letztere Anpassung nur
für jene Personen, die nicht von der Flüchtlingsdefinition, wohl aber von
der Definition einer Person mit Anspruch auf Gewährung subsidiären
Schutzes erfasst werden und mutmasslich eine politische Straftat begangen haben. Sie werden zwingend von der subsidiären Schutzgewährung
ausgeschlossen.
37. Auch im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung sind Personen
auszuschliessen, die sich Handlungen zu Schulden kommen liessen, die
279

§) . Z

)

)E

den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderliefen. Art.
A . li . cL
/ entspricht Art. 12 Abs. 2 lit. c) RL 2011/95 und es
kann auf die diesbezüglichen Erörterungen verwiesen werden.
38. Die Qualifikationsrichtlinie überträgt jedoch nicht nur die flüchtlingsrechtlichen Ausschlussgründe auf die subsidiäre Schutzgewährung,
sie formuliert zudem auch die Ausnahme vom Refoulementverbot
i H k
l
ä A .
A . GFK um und erklärt sie im
Rahmen der subsidiären Schutzgewährung zu einem zusätzlichen,
i
A
l
. A . A . li . cL
/ unterscheidet sich aber insofern von Art. 33 (2) GFK, als keine
ä
)
V
wegen einer besonders schweren Straftat oder stichhaltige
Gründe für die Annahme verlangt werden, dass die Person eine Gefahr
für die Sicherheit des betroffenen Mitgliedstaates darstellt, in dem sie
i
äl . Vi l
i
i ,
„
i
Gü
i
é
i “,
i
P
i G
ü
die Allgemeinheit oder für die Sicherheit des Mitgliedstaates darstellt.
39. Auch bei dieser Bestimmung wird deutlich, dass die Richtlinie 2011/95
im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung völkerrechtliche
K
i
. Im Rahmen des Flüchtlingsschutzes verfolgen
die Ausschlussklauseln von Art. 1 F GFK die doppelte Zielsetzung, einerseits, schutzunwürdige Personen von der Flüchtlingsanerkennung
auszuschliessen, und andererseits zu verhindern, dass sich straffällige
Personen auf dem Weg der Flüchtlingsanerkennung einer Strafverfolgung
entziehen können. Um auf Sicherheitsbedenken im Aufnahmestaat zu
reagieren, sieht die GFK jedoch andere Mechanismen vor, namentlich
die Unterordnung unter das nationale Recht sowie die Massnahmen zur
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung (Art. 2 GFK), den Vorbehalt
ausserordentlicher für die Staatssicherheit erforderlichen Massnahmen
in notstandsähnlichen Situationen (Art. 9 GFK) sowie die Ausweisung
aus dem Staatsgebiet (Art. 32 GFK), welche unter gewissen engen
Voraussetzungen sogar in den Verfolgerstaat zulässig ist (Art. 33 GFK).
40. Die Qualifikationsrichtlinie vermischt nun diese Systematik im
Rahmen der subsidiären Schutzgewährung und erklärt auch die
G
l ii
k
k
A
l kl
l . Es ist
zu befürchten, dass es bei der Umsetzung und Anwendung der Richtlinie
äussert schwierig sein wird, diese Vermischung im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung nicht auch auf die Flüchtlingsanerkennung
zu übertragen.
280

§) . Z

)

)E

41. In Anlehnung an Art. 12 Abs. 3 RL 2011/95 sieht A . A . cL
/
vor, dass auch im Rahmen der subsidiären Schutzgewährung jene
Personen ausgeschlossen sein sollen, welche sich an ausschlussrelevanten Taten anderer beteiligten. In der Praxis dürfte Art. 17 Abs. 2
RL 2011/95 vor allem i Hi li k
i f
ü
i i
Organisationen relevant sein. Allein die Mitgliedschaft oder allgemeine Unterstützung einer terroristischen Organisation vermag jedoch
im Rahmen dieser Bestimmung keinen Ausschluss zu rechtfertigen.
Vielmehr muss bei einer sorgfältigen Prüfung der gesamten Umstände
des Einzelfalls untersucht werden, inwieweit der betreffenden Person ein
Teil der Verantwortung für die in Frage stehenden Handlungen zugerechnet werden kann, welche von der terroristischen Organisation während
der Mitgliedschaft der Person begangen wurden.
42. Mit A . A . cL
/ wird ein zusätzlicher Ausschlussgrund
ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt. Gemäss dieser Bestimmung
kann ein Antragsteller aufgrund weiterer, in den Absätzen 1 und 2 nicht
genannter und vor seiner Aufnahme begangener Straftaten ausgeschlossen werden, wenn er sein Herkunftsland nur verlassen hat, um der
Strafverfolgung zu entgehen. Die Anforderungen für einen Ausschluss
vom internationalen Schutz werden dadurch noch zusätzlich gelockert,
und es besteht die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten Antragsteller bereits aufgrund leichter Straftaten von der Schutzgewährung ausschliessen
könnten.
43. Hinsichtlich der Beweisanforderungen im Rahmen der Ausschlussklauseln hat die Qualifikationsrichtlinie in Art. 12 Abs. 2 RL 2011/95
die Formulierung von Art. 1 F der Flüchtlingskonvention übernommen,
ohne dabei jedoch die Beweisanforderungen genauer festzulegen. Zudem
wurde diese Beweisanforderung gleichzeitig auch für den Ausschluss
von der subsidiären Schutzgewährung gemäss Art. 17 Abs. 1 RL 2011/95
für massgeblich erklärt.
44. Die Flüchtlingskonvention selbst enthält k i
Hi
i zu der
é l
i
R
i
„
i
Gü “
i i
i c
E GH
Beweisanforderungen ist wenig aufschlussreich. Die Formulierung gibt
den rechtsanwendenden Behörden ein grosses Ermessen und überträgt
ihnen die Kompetenz für quasi-judikative Entscheidungen, was gerade
angesichts der schwerwiegenden Konsequenzen eines Ausschlusses sehr
problematisch erscheint.
281

§) . Z

)

)E

45. Die Qualifikationsrichtlinie gewährt als erstes verbindliches internationales Instrument nicht nur anerkannten Flüchtlingen, sondern auch
subsidiär Schutzberechtigten eine Reihe materieller Statusrechte, was
als eine bedeutende Verbesserung des internationalen Schutzes zu bewerten ist.
46. Aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sieht die
Richtlinie i
Mö li k i
, i d
i
ä k
oder gar zu verweigern. Die Ausnahmetatbestände sind grundsätzlich
restriktiv auszulegen. W
„ i
“G ü
i Ei
ä k
zulassen (Art. 24, 25 RL 2011/95), sind die Anforderungen noch höher
anzusetzen. Dieser strengere Massstab scheint gerade angesichts der
Bedeutung eines Aufenthaltsausweises gerechtfertigt, wird doch die
Inanspruchnahme der meisten übrigen Statusrechte durch den Entzug
des Aufenthaltstitels faktisch wesentlich erschwert, wenn nicht gar
verunmöglicht.
47. Die vorgesehenen Einschränkungen der Statusrechte von Flüchtlingen
stehen im Einklang mit den Vorgaben der Flüchtlingskonvention.
Hinsichtlich der Einschränkung der Statusrechte von subsidiär
Schutzberechtigten ist einmal mehr in Erinnerung zu rufen, dass das
menschenrechtliche Rückweisungsverbot aus Sicherheitsgründen
nicht einschränkbar ist. Wird einem Flüchtling oder einem subsidiär Schutzberechtigen daher aus Sicherheitsüberlegungen kein
Aufenthaltstitel ausgestellt oder ein solcher entzogen, ist ihm trotzdem
ein Bleiberecht im jeweiligen Mitgliedstaat zu gewähren, solange die
Voraussetzungen gemäss der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 3 EMRK
erfüllt sind.
48. Bei einer Beschränkung der Statusrechte sichern die Garantien
der Grundrechtscharta, welche insbesondere die Wahrung der
Menschenwürde, die Achtungs des Privat- und Familienlebens sowie
die Rechte des Kindes verankert, den schutzberechtigten Personen eine
menschenwürdige Behandlung und ein gewisses Mindestmass an Schutz
zu.
49. Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Richtlinie einen Status vorsieht,
welcher im Rahmen der diskutierten Bestimmungen die Vorgaben der
GFK
k i . Im Bereich des subsidiären Schutzes geht die Richtlinie
über das völkerrechtliche Gebotene hinaus und der Spielraum für
Einschränkungen ist folglich grösser. Eine absolute Grenze bietet

282

§) . Z

)

)E

jedoch auch hier das menschenrechtliche Rückweisungsverbot, welches
auch aus Sicherheitsgründen nicht einschränkbar ist.
50. Hinsichtlich der Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie über die
Beendigung der Schutzgewährung kommt die Arbeit jedoch zu einem
anderen Ergebnis. Hier wurde deutlich, dass die Richtlinie die Systematik
der Flüchtlingskonvention verkennt und es den Mitgliedstaaten freistellt, von den Vorgaben der Flüchtlingskonvention abzuweichen, anstatt
eine eindeutig völkerrechtskonforme Lösung vorzusehen.
51. Die abschliessend aufgeführten Ausschlussklauseln (Art. 1 F GFK)
und die Bestimmungen zur Aufenthaltsbeendigung aufgrund
einer Sicherheitsgefährdung (Art. 32 GFK) und Ausweisung in den
Verfolgerstaat (Art. 33 Abs. 2 GFK) dienen zwei strikt voneinander zu
ki l
. Während der Ausschluss schutzunwürdiger
Personen dazu führt, dass der Antragsteller aus rechtlicher Sicht kein
Flüchtling ist, dienen Art. 32 und Art. 33 Abs. 2 GFK der Gefahrenabwehr
und eröffnen den Aufnahmestaaten die Möglichkeit, einen Flüchtling
in Fällen, in denen das von ihm ausgehende Sicherheitsrisiko nicht mit
den Mitteln des Strafrechts kontrolliert werden kann, auszuweisen
(Art. 32 GFK), als ultima ratio ist dabei auch die Rückweisung in den
Verfolgerstaat zulässig (Art. 33 Abs. 2 GFK).
52. Die ci li i
/
i
i
ölk
li
K
j
il i ölk
i i h i :
– Zur Ausweisung aus Sicherheitsgründen in A .
A .
cL
2011/95 bezieht sich die Richtlinie anstatt auf Art. 32 GFK auf die
Ausnahmetatbestände des Refoulement-Verbotes in Art. 33 Abs. 2
GFK. Sofern die Verfahrensgarantien von Art. 32 GFK eingehalten
werden, ist diese falsche Bezugnahme aufgrund der höheren inhaltlichen Anforderungen von Art. 33 Abs. 2 GFK zwar systematisch unsauber, aber aus völkerrechtlicher Sicht zulässig.
– Sofern die Ausnahmetatbestände vom Refoulement-Verbot erfüllt
sind, können die Mitgliedstaaten davon absehen, einem Flüchtling
den unionsrechtlichen Status zuzuerkennen, solange sie noch keine
Statusentscheid getroffen haben (A . A . cL
/ ). Faktisch
stellt diese Variante einen zusätzlichen Ausschlussgrund dar und ist
nicht völkerrechtskonform.
– Ebenfalls nicht völkerrechtskonform ist gemäss der hier vertretenen
Auffassung die nachträgliche Anwendung der Ausschlussgründe
A .
A .
A .
li .
cL
/ , soweit damit
283

§) . Z

)

)E

schutzunwürdiges Verhalten des Flüchtlings nach der Zuerkennung
der Flüchtlingseigenschaft sanktioniert werden soll.
53. Die Richtlinie versucht die Bedenken hinsichtlich der
Völkerrechtskonformität dieser Bestimmungen durch sprachliche
Anpassungen zu entschärfen und ll i f
i E
Mi li
. Diese sind weiterhin vollumfänglich an ihre
Verpflichtungen als Vertragsstaaten der GFK gebunden. Im Ergebnis
ist jedoch das Vorgehen des Unionsgesetzgebers, potentiell klar völkerrechtswidrige Varianten überhaupt vorzusehen, deren Umsetzung dann
aber ins Ermessen der Staaten zu stellen, sehr fragwürdig und zurecht als
scheinbare Legalisierung eines nicht völkerrechtskonformen Vorgehens
zu kritisieren.
54. Die Bestimmungen über die Aberkennung der subsidiären
Schutzgewährung sehen drei Tatbestände vor:
– Die optionale Aufhebung ex tunc aufgrund der Straffälligkeit der
Person gemäss A . A . cL
/ , wenn die ausschlussrelevanten Tatsachen erst nach der Zuerkennung bekannt wurden.
– Die Aberkennung ex nunc aufgrund der zwingenden Anwendung
der Ausschlussgründe gemäss Art. 17 Abs. 1 und 2 RL 2011/95 auch
auf das Verhalten der Person nach der Zuerkennung des subsidiären
S
’.
– Die Aberkennung ex tunc aufgrund einer falschen Darstellung oder
des Verschweigens von Tatsachen, welche für die Zuerkennung ausschlaggebend waren.
55. Anders als die Flüchtlingskonvention sehen die menschenrechtlichem
Verträge und die einschlägige Rechtsprechung keine über das absolut
geltende menschenrechtliche Abschiebungsverbot hinausgehenden
Vorgaben zur Ausgestaltung des Status von subsidiär schutzberechtigten
Personen vor. Solange daher die Beendigung des unionsrechtlichen
i iä
d
i
F l
,
i a
i i
d
i
i ,
i
L i
L
i , i
i
Bestimmungen der Richtlinie als völkerrechtskonform einzustufen.
56. Dennoch wird auch hier deutlich, dass ein Risiko besteht, dass die
ä i
B ö
i
Mi li
i
i
k
k
notwendigen Differenzierungen zwischen dem absolut geltenden menschenrechtlichen Rückschiebungsschutz und dem einschränkbaren
und beendigungsfähigen unionsrechtlichen subsidiären Schutzstatus
i
a i
ll i
kö
. Dies
284

§) . Z

)

)E

gilt umso mehr, als sich die Anspruchsvoraussetzungen für den menschenrechtlichen Rückschiebungsschutz und den unionsrechtlichen
subsidiären Schutzstatus weitestgehend entsprechen.
57. Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass sowohl Flüchtlinge als
auch subsidiär schutzberechtigte Personen nach fünf Jahren rechtmässigen Aufenthalt einen Anspruch auf den Status als längerfristig
l
i
Di
öi
ä cL
/ /
EG geltend machen können. Wird ein solcher Status zuerkannt, richtet
sich die Aufenthaltsbeendigung fortan nach den Bestimmungen der
cL
/ /EG und nicht mehr denjenigen der Qualifikationsrichtlinie
2011/95.

285

§

. hü i

Flüchtlinge und Schutzsuchende sind Personen, die Opfer von Verfolgung,
Krieg und schwersten Menschenrechtsverletzungen geworden oder davon
bedroht sind. Ist ihr Herkunftsstaat nicht in der Lage oder nicht willens,
diese Personen zu schützen, räumt ihnen das Völkerrecht unter gewissen
Bedingungen einen Anspruch auf internationale Schutzgewährung in einem
anderen Staat ein.
Der 1. Teil der Arbeit hat deutlich gemacht, dass den Staaten die Gefahr, dass
nicht nur «echte» Flüchtlinge, sondern auch sogenannte «Justizflüchtlinge»
und asylunwürdige Personen um Schutz ersuchen könnten, stets bewusst war.
Die Gefahr des Missbrauchs des internationalen Schutzsystems durch solche
Personen wurde jedoch nicht als Grund interpretiert, die Schutzwürdigkeit
aller Flüchtlinge in Zweifel zu ziehen. Vielmehr sahen sich die Staaten infolgedessen veranlasst, in fast alle internationale und regionale Abkommen
entsprechende Bestimmungen aufzunehmen, um solche Personen von der
Schutzgewährung auszuschliessen und sie unter eng festgelegten Bedingungen
und bei besonderer Gefährlichkeit auch trotz Schutzbedürftigkeit wieder aus
ihrem Staatsgebiet auszuweisen. Die Genfer Flüchtlingskonvention erwies
sich dabei als dasjenige völkerrechtliche Abkommen, welches die differenziertesten Mechanismen zum Schutz der Sicherheit der Aufnahmestaaten
und der internationalen Gemeinschaft vorsieht 1033.
Der Frage, inwiefern die Sicherheitsanliegen der Staaten auch im
Flüchtlingsrecht berücksichtigt werden bzw. werden können, wird seit rund
20 Jahren wachsende Aufmerksamkeit zuteil, was namentlich auf die Kriege in
Ex-Jugoslawien und Ruanda in den Neunziger Jahren, die Schaffung der internationalen Strafgerichtstribunale und des Internationalen Strafgerichtshofes
sowie der Zunahme von terroristischen Anschläge zurückzuführen ist. Auch
der UN-Sicherheitsrat rief in seiner Reaktion auf die Terroranschlägen vom
11. September 2001 in den USA mit der bindenden Resolution 1373 (2001) die
Staaten nicht nur dazu auf, eine Reihe von Massnahmen zur Bekämpfung des
internationalen Terrorismus zu ergreifen, sondern gleichzeitig auch dazu,
1033 S. oben §6.
286

§) . Wü

die Ausschlussklauseln der Flüchtlingskonvention strikt anzuwenden und
sicherzustellen, dass die Asylgewährung nicht von Personen missbraucht
werde, um terroristische Taten zu begehen, zu organisieren oder zu erleichtern1034 . Obwohl keiner der Attentäter sich vor den Anschlägen als Flüchtling
oder Asylsuchender in den USA aufgehalten hatte, scheinen Schutzsuchende
seither immer wieder mit dem internationalen Terrorismus in Verbindung
gebracht zu werden, und zwar nicht als dessen Opfer, sondern vielmehr als
Verursacher und Täter. Als bedauerliche Konsequenz ist der Eindruck entstanden, dass alle Schutzsuchende potentiell gefährlich sind1035 und das
Flüchtlings- und Asylrecht ist zu einem Instrument im Kampf gegen den
Terrorismus geworden.
Im 2. Teil der Arbeit wurde deutlich, dass auch das gemeinsame
Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Asylpolitik von Anfang
an von Sicherheitsüberlegungen geprägt war. Die gemeinsamen asylrechtlichen Regelungen sollten primär das Sicherheitsdefizit kompensieren,
welches durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen entstehen würde.
Sekundärbewegungen von Flüchtlingen und Schutzsuchenden innerhalb
der Europäischen Union wurden als ein Problem der illegalen Einreise und
Weiterreise von Drittstaatsangehörigen betrachtet, welches mit den ausgearbeiteten Zuständigkeitsregeln zur Behandlung eines Asylgesuchs bekämpft
werden sollten.
Dadurch ist es zu einer Vermischung der europäischen Migrations- mit
Asylpolitik gekommen, obwohl die zwei Bereiche zwei klar unterschiedliche
Zielsetzungen verfolgen1036: Mit der Migrationspolitik sollen Einreise und
Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Europäischen Union
reguliert und kontrolliert und die illegale Einreise bekämpft werden, während das einzige legitime Ziel einer effektiven Asylpolitik nur darin bestehen kann, denjenigen Personen, die tatsächlich Opfer von Verfolgung, Krieg
und schwersten Menschenrechtsverletzungen geworden sind, und die von
ihrem Herkunftsstaat keinen Schutz erhalten, angemessenen internationalen
Schutz zu gewähren.
Bis heute scheint das gemeinsame Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten
im Asylbereich stark von den übergeordneten Zielen eines effektiven
Aussengrenzschutzes und der Bekämpfung der irregulären Einreise und

1034 Siehe dazu ausführlich oben §5.VII.B.
1035 Vgl. Mathew, Resolution 1373, 33; Gilbert, Current issues, 429.
1036 So auch Gilbert, EJIL 2004, 963, 968 f.; Noll/Vedsted-Hansen, 362 ff.
287

§) . Wü

Weiterreise von Flüchtlingen und Schutzsuchenden, und weit weniger von
humanitären Motiven geprägt, auch wenn die Europäische Union zumindest offiziell stets den dem europäischen Asylrecht zu Grunde liegenden
Schutzgedanken und die Wichtigkeit der Einhaltung der völkerrechtlichen
Vorgaben betont.
D
. T il i
i
Ü
li k ü
i ll
i
i i i nellen Vorgaben des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ausführlich
auf, in welcher Art und in welchem Umfang die Europäische Union einerseits
und die Mitgliedstaaten andererseits an diese völkerrechtlichen Vorgaben
gebunden sind, und wie allfällige Verletzungen geltend gemacht werden können1037. Diese Vorgaben waren auch bei der Ausarbeitung der sogenannten
Qualifikationsrichtlinie zu beachten. Vor dem Hintergrund der verstärkten
Massnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus wurden in die
erste und in die revidierte Fassung der Richtlinie zahlreiche Bestimmungen
integriert, die direkt oder indirekt auf den Schutz der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung zielen und zu diesem Zweck Einschränkungen der Rechte von
Flüchtlingen und Schutzsuchenden vorsehen.
Der 3. Teil der Arbeit untersuchte den Inhalt, die Tragweite und insbesondere die Völkerrechtskonformität dieser Bestimmungen1038. Die umfassende Analyse kam zum Schluss, dass sich diese Bestimmungen – stets unter
Vorbehalt der Einhaltung der menschenrechtlichen Verpflichtungen der
Mitgliedstaaten – zwar mit wenigen Ausnahmen1039 völkerrechtskonform
auslegen lassen und sich daher im Rahmen des völkerrechtlich Zulässigen
bewegen. Deutlich wurde aber auch, dass die Qualifikationsrichtlinie teilweise völkerrechtliche Konzepte vermischt oder zu vermischen droht 1040,
und dass die Bestimmungen, welche aus Gründen der nationalen Sicherheit
oder öffentlichen Ordnung Einschränkungen der Rechte von Flüchtlingen
und subsidiär Schutzberechtigen vorsehen, den Mitgliedstaaten einen erheblichen Beurteilungs- und Ermessenspielraum einräumen.
Angesichts der zunehmend grenzüberschreitenden Kriminalität und des
internationalen Terrorismus erstaunt die Bezugnahme auf die «nationale»
Sicherheit in den analysierten Bestimmungen. Sie lässt sich in erster Linie mit
historischen Gründen und der Bezugnahme auf bereits in anderen Verträgen
bestehende «
)
»-Vorbehalte erklären. Nichtsdestotrotz führt sie
1037
1038
1039
1040
288

S. oben §9.
S. die Zusammenfassung der Ergebnisse oben §15, Rn. 20 ff.
S. oben §15, Rn. 49–52.
S. oben §15, Rn. 37–39, 49–52, 55.

§) . Wü

im Ergebnis dazu, dass es den Staaten gemäss Rechtsprechung des EuGH im
Wesentlichen frei steht, nach ihren nationalen Bedürfnissen zu entscheiden,
ob eine Massnahmen zum Schutz ihrer Sicherheit erforderlich und verhältnismässig ist. Die Sicherheit der anderen Mitgliedstaaten dürfte jedoch ebenfalls beeinträchtigt sein, wenn ein Staat eine bestehende Gefährdung falsch
einschätzt oder trotz festgestellter Gefährdung z.B. Reisepapiere gemäss Art.
25 RL 2011/95 ausstellt oder einen Aufenthaltstitel gemäss Art. 24 RL 2011/95
verlängert und somit die Reisefreiheit einer potentiell gefährlichen Person
nicht einschränkt. Hier ist ein noch stärker harmonisiertes und koordiniertes
Vorgehen anzustreben.
Die analysierten Bestimmungen der Qualifikationsrichtlinie sehen als
Antwort auf das für sicherheitsgefährdend befundene Verhalten vor, dass
eine Person entweder von der Schutzgewährung ausgeschlossen (Art. 12 Abs.
2 und Art. 17 Abs. 1 RL 2011/95), ihre Reisefreiheit innerhalb und ausserhalb
der EU eingeschränkt (Art. 24 und 25 RL 2011/95) oder ihre Schutzgewährung
bei einer tatsächlichen und aktuellen Gefahr sogar beendet werden kann
(Art. 14 und Art. 19 RL 2011/95). Von der Richtlinie weiterhin nicht geregelt ist
jedoch der Status von Personen, die von diesen Bestimmungen erfasst werden. Eindeutig geklärt scheint lediglich, dass auch eine solche Person nicht in
ihr Herkunftsland aus- oder zurückgewiesen werden darf, wenn sie dort an
Leib und Leben bedroht wäre.
Auf diesem menschenrechtlichen Bleiberecht besteht der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte gemäss ständiger Rechtsprechung gerade auch
bei mutmasslichen Terroristen und weiteren Personen, von denen eine Gefahr
für die Sicherheit des Aufenthaltsstaates ausgeht. Mehrere Staaten haben sich
in neueren Verfahren vor dem Gerichtshof immer wieder gegen diese absolut
geltende Vorgabe gewehrt und vorgebracht, dass die absolute Geltung des menschenrechtlichen Refoulement-Verbotes den aktuellen Bedrohungen durch den
internationalen Terrorismus nicht angemessen Rechnung trage. Bisher hat der
EGMR solche Vorbringen stets zurückgewiesen, und es gibt keine Anzeichen
dafür, dass er seine Rechtsprechung in naher Zukunft ändern wird. Aber selbst
bei einer Änderung der Rechtsprechung bestehen angesichts der zunehmend
globalen Vernetzung und des internationalen Terrorismus ernsthafte Zweifel,
ob die Aus- und Zurückweisung von besonders gefährlichen Personen tatsächlich ein geeignetes Mittel wäre, um die innere und äussere Sicherheit der
Mitgliedstaaten und der Union effektiv zu schützen.
Abschliessend bleibt festzuhalten, dass die Qualifikationsrichtlinie 2011/95
zwar Bestimmungen enthält, die es den Mitgliedstaaten erlauben, ihre
289

§) . Wü

öffentliche Sicherheit und Ordnung auch im Rahmen von Entscheidungen
über die internationale Schutzgewährung zu berücksichtigen. Gleichzeitig
wird aber auch deutlich, dass selbst die schärfsten Sanktionen des Asylrechts
– die Verweigerung der Schutzgewährung bei Ausschlussgründen, die
Beschränkung der Statusrechte und die Beendigung der Schutzgewährung –
alleine genommen nicht die geeigneten Mittel sind, um den internationalen
Terrorismus effektiv zu bekämpfen. Dies muss weiterhin die primäre Aufgabe
der Sicherheitsdienste, der Polizei- und Strafverfolgungsbehörden bleiben.
Das Asylrecht kann hier nur eine untergeordnete und unterstützende Rolle
spielen.
Und so bleibt zu hoffen, dass sich die Europäische Union bei der bevorstehenden Ausarbeitung und Beratung über eine Qualifikationsverordnung
auf den ursprünglich hervorgehobenen Schutzgedanken des europäischen
Asylrechts zurückbesinnt und sicherstellt, dass im Einklang mit der Genfer
Flüchtlingskonvention und den menschenrechtlichen Verträgen tatsächlich
jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Grundsatzes der NichtZurückweisung gewährleistet wird.

290

Anhang I
Schematischer Überblick über die Bestimmungen zum Schutz der
ö
li
O
di
i i
cL
/
Bestimmung
i cL
/

Geschützte
Rechtsgüter
(«
li i » in RL
genannt/
)

Beweisanforderungen

Rechtsfolge

k i
Vorgabe/
«k
»Bestimmung

Vgl.
hierzu

Ausschluss von der internationalen Schutzgewährung
Art. 12 Abs. 2
lit. a

B ä
S
G

)
ü

)

S
Art. 12 Abs. 2
lit. b

B ä
S
G

)
ü

B ä
S
G

)

)
ü

Art. 12 Abs. 3
i.V.m. Art. 12
Abs. 2

B ä
S
G

)

)
ü

/)

)

)

B ä
S
G

)
ü

/)

)

B ä
S
G
S

)
ü

/)

Ausschluss von der
Anerkennung als
Flüchtling

Zwingende
Vorgabe

§12.
II.B.

)

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

Ausschluss von der
Anerkennung als
Flüchtling

Zwingende
Vorgabe

§12.
II.C.

)

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

Ausschluss von der
Anerkennung als
Flüchtling

Zwingende
Vorgabe

§12.
II.D.

)

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

)

Ausschluss von der
Gewährung subsidiären Schutzes

Zwingende
Vorgabe

§12.
III.C.1.

)

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

Schwerwiegende
Gründe
) (vgl. §12.IV.)

Ausschluss von der
Gewährung subsidiären Schutzes

Zwingende
Vorgabe

§12.
III.C.2.

)
)

S
Art. 17 Abs. 1
lit. b

§12.
II.A.

)

S
Art. 17 Abs. 1
lit. a

Zwingende
Vorgabe

)

Ausschluss von der
Anerkennung als
Flüchtling

)

/)

S

)

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

)

/)

S
Art. 12 Abs. 2
lit. c

)

/)

)

)
)
)

291

Anhang I

Art. 17 Abs. 1
lit. c

B ä
S
G

)
ü

/)

)
)

S

)

)

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

Ausschluss von der
Gewährung subsidiären Schutzes

Zwingende
Vorgabe

Art. 17 Abs. 1
lit. d

«Gefahr für die
Schwerwiegende
Allgemeinheit oder
Gründe
für die Sicherheit des (vgl. §12.IV.)
Mi li
, in
dem er sich aufhält»

Ausschluss von der sub- Zwingende
sidiären
Vorgabe
Schutzgewährung

§12.
III.C.3

Art. 17 Abs. 2

B ä
S
G

Schwerwiegende
Gründe
(vgl. §12.IV.)

Ausschluss von der
Gewährung subsidiären Schutzes

Zwingende
Vorgabe

§12.
III.C.4.

Beweis der Begehung
einer mit
Freiheitsstrafe bedrohten Straftat

Ausschluss von der
Gewährung subsidiären Schutzes

«kann»Bestimmung

§12.
III.C.5.

)
ü

/)

)
)

S
Art. 17 Abs. 3

B ä
S

)

)

)

)

Einschränkung der Statusrechte
Art. 21 Abs. 3
i.V.m.
Art. 21 Abs. 2

„G
ü i
Sicherheit des
Mi li
, in
i
äl “
(lit. a)
„G
ü i
Allgemeinheit dieses
Mi li
“ li .
b)

Art. 23. Abs. 4 «Nationale
Sicherheit oder
öffentliche
O
»

Art. 24 Abs. 1

292

«Nationale
Sicherheit oder
öffentliche
O
»

Stichhaltige Gründe
Rechtskräftige
Verurteilung wegen
einer besonders schweren Straftat

Widerruf des
«kann»Aufenthaltstitels von
Bestimmung
Flüchtlingen
Aber: Keine Versagung
der übrigen
Statusrechte, solange
sich die Person noch im
Aufnahmestaat aufhält

§13.
II.C.

Gründe

Verweigerung,
Einschränkung oder
Entzug der Leistungen
in Art. 23 Abs. 1 und 2
(Wahrung des
Familienverbandes)

§13.V.B.

Zwingende Gründe

Keine Erteilung/
Zwingende
Verlängerung des
Vorgabe
Aufenthaltstitels für
anerkannte Flüchtlinge

«kann»Bestimmung

§13.
III.C.

Anhang I

Art. 24 Abs. 2

«Nationale
Sicherheit oder
öffentliche
O
»

Zwingende Gründe

Keine Erteilung/
Verlängerung des
Aufenthaltstitels für
subsidiär
Schutzberechtigte

Zwingende
Vorgabe

§13.
III.C.

Art. 25 Abs. 1

«Nationale
Sicherheit oder
öffentliche
O
»

Zwingende Gründe

Keine Ausstellung von Zwingende
Reisedokumenten für
Vorgabe
anerkannte Flüchtlinge

§13.
IV.B.

Art. 25 Abs. 2

«Nationale
Sicherheit oder
öffentliche
O
»

Zwingende Gründe

Keine Ausstellung von
Reisedokumenten für
subsidiär
Schutzberechtigte

Zwingende
Vorgabe

§13.
IV.B.

Beendigung der Schutzgewährung
Art. 14 Abs. 4

„G
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Sicherheit des
Mi li
, in
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äl “
(lit. a)
„G
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Allgemeinheit
dieses
Mi li
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b)

Stichhaltige Gründe
Rechtskräftige
Verurteilung wegen
einer besonders schweren Straftat

Aberkennung,
Beendigung oder
Ablehnung der
Verlängerung der
Flüchtlingseigenschaft

«kann»Bestimmung

§14.
II.B.2.

Art. 21 Abs. 2

„G
ü i
Sicherheit des
Mi li
, in
i
äl “
(lit. a)
„G
ü i
Allgemeinheit dieses
Mi li
“ li .

Stichhaltige Gründe
Rechtskräftige
Verurteilung wegen
einer besonders schweren Straftat

Refoulement von
Flü li
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Vorbehalt weiterer
völkerrechtlichen
V
li
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zulässig

«kann»Bestimmung

§13.
II.B.

293

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Die nachfolgend aufgeführten Publikationen werden mit dem Autorennamen
sowie einem Stichwort bzw. mehreren Stichworten zitiert. Beiträge in
Zeitschriften werden mit dem Autorennamen und der Fundstelle zitiert. In
den Fussnoten finden sich zusätzliche Literaturhinweise.
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